II SAB/Po 3/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku S. M. datowanego na [...] września 2019 r., [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w wysokości [...] zł; V. zasądza na rzecz skarżącego S. M. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie rozpoznania wniosku S. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej. Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt sprawy. Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. (data wpływu do organu: [...] września 2019 r.) S. M. wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej. Do wypełnionego formularza (k. 27–36 akt administracyjnych) zostało dołączone potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej (k. 26 akt administracyjnych), kopia paszportu ważnego do dnia [...] marca 2021 r. (k. 13–16 akt administracyjnych), kopia wizy (11–12 akt administracyjnych), kopia karty pobytu ważnej od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] marca 2021 r. (k. 3–4 akt administracyjnych) oraz oświadczenie pracodawcy S. M. o zapewnieniu mu miejsca zamieszkania na czas wykonywania przez niego umowy zlecenie (k. 2 akt administracyjnych). Następnie w aktach odnotowano zezwolenie na pracę wydane przez Wojewodę w dniu [...] września 2019 r. (k. 39 akt administracyjnych). W dniu [...] marca 2020 r. S. M. uzupełnił brakujące dokumenty poprzez złożenie wniosku na aktualnie obowiązującym wzorze oraz czterech fotografii (k. 41–47 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] maja 2020 r., [...] Wojewoda wezwał S. M. do uzupełnienia braków formalnych poprzez złożenie załącznika nr [...] do wniosku na obowiązującym formularzu, wypełnionego we wszystkich wymaganych rubrykach oraz czytelnie podpisanego przez podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi (k. 49 akt administracyjnych). Wymienione braki zostały uzupełnione w dniu [...] lipca 2020 r. (k. 54–59 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewoda zawiadomił S. M., że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy, a decyzja zostanie podjęta do dnia [...] stycznia 2021 r. (k. 62 akt administracyjnych). W dniu [...] lipca 2020 r. wpłynęło do Wojewody pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w P. informujące, że S. M. nie mieszka pod wskazanym we wniosku adresem, gdyż mieści się tam teren przeznaczony pod działalność gospodarczą (k. 63 akt administracyjnych). W związku z powyższym wskazano, że nie można stwierdzić czy zezwolenie na pobyt czasowy cudzoziemca może stanowić zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu [...] grudnia 2020 r. S. M. złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, to jest na bezczynność Wojewody, wnosząc jednocześnie o uwzględnienie ponaglenia oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (k. 72 akt administracyjnych). W ponagleniu wskazano, że Wojewoda od momentu złożenia wniosku, czyli od września 2019 r., pomimo przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, nadal nie załatwił sprawy. Ponadto termin załatwienia sprawy został wyznaczony z rażącym naruszeniem art. 35 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. zostało złożone kolejne ponaglenie (k. 74 akt administracyjnych). W piśmie dodatkowo wskazano, że w sprawie nie zachodzą żadne podstawy do przewlekania postępowania, gdyż wnioskujący o zezwolenie na pobyt czasowy posiada zezwolenie na pracę, udokumentowane źródło stabilnego i regularnego dochodu oraz potwierdzenie posiadania miejsca zamieszkania, które zapewnia pracodawca. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. S. M., reprezentowany przez radcę prawnego I. R., złożył skargę na bezczynność Wojewody (k. 3–5 akt sądowych). Wniósł o stwierdzenie bezczynności Wojewody z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji; przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty [...]zł na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."); rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że od złożenia wniosku w sprawie minęło 15 miesięcy, w czasie których działania organu ograniczyły się do wezwania o brakujące dokumenty i skierowania wniosku do opiniowania. Podkreślono, że sprawa nie jest skomplikowana, a postępowanie powinno trwać maksymalnie dwa miesiące od daty złożenia wniosku. Wskazano także, że przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy o ponad rok powinno skutkować stwierdzeniem bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie podkreślono, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie Wojewoda nie może usprawiedliwiać swojej zwłoki w rozpoznaniu sprawy poprzez wskazanie na dużą liczbę wniosków czy braki kadrowe. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Wojewoda ponownie wezwał S. M. do uzupełnienia wniosku o aktualny dokument potwierdzający miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to jest poświadczenie zameldowania, umowę najmu lub oświadczenie osoby uprawnionej do władania lokalem o zapewnieniu miejsca zamieszkania ze wskazanym okresem obowiązywania (k. 89 akt administracyjnych). Wskazano, że organ powziął wątpliwość co do poprawności wskazanego we wniosku adresu zamieszkania, gdyż z informacji przesłanej przez Komendę Wojewódzką Policji w P. wynika, że pod wskazanym adresem mieści się teren przeznaczony pod działalność gospodarczą. Jednocześnie w piśmie ustalono kolejny termin wydania decyzji na dzień [...] lutego 2021 r. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2020 r. na powyższe wezwanie S. M. potwierdził, że mieszka pod wskazanym we wniosku adresem (k. 94–95 akt administracyjnych). Wyjaśnił, że rzeczywiście znajduje się tam kilka siedzib różnych firm oraz kilkanaście budynków przeznaczonych pod prowadzenie działalności gospodarczej. S. M. wskazał, że zamieszkuje nad żłobkiem "M. K.". Jednocześnie podkreślił, że w innych sprawach cudzoziemców organ nie kwestionował oświadczenia podmiotu powierzającego pracę, więc zgodnie z zasadą uprawnionych oczekiwań wyrażoną w art. 8 § 2 K.p.a. nie spodziewał się zakwestionowania prawdziwości złożonego oświadczenia. Wskazano, że ustawodawca posługując się pojęciem "potwierdzenia miejsca zamieszkania" nie wymaga przedłożenia dowodu zawarcia umowy najmu czy czegokolwiek bardziej sformalizowanego niż użyczenie lokalu przez podmiot powierzający wykonywanie pracy. Organ nie może zawężająco interpretować tej przesłanki ustawowej. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. A. R., pracodawca S. M., złożył oświadczenie o zapewnieniu zakwaterowania cudzoziemcowi (k. 97 akt administracyjnych). Wyjaśnił w nim, że posiada tytuł prawny do lokalu zajmowanego przez cudzoziemca, jest on składnikiem majątku prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa. Potwierdził, że S. M. faktycznie przebywa w lokalu umiejscowionym nad żłobkiem "M. K.". Wojewoda pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w P.-Ł. z prośbą o przeprowadzenie szczegółowego wywiadu środowiskowego w miejscu, w którym cudzoziemiec zamieszkuje (k. 98 akt administracyjnych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2021 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie (k. 11–16 akt sądowych). W uzasadnieniu wymieniono czynności, które do tej pory zostały podjęte w sprawie podkreślając, że zaistniały uzasadnione wątpliwości czy S. M. mieszka pod wskazanym we wniosku adresem, co organ był zobowiązany zbadać. Podkreślono, że cudzoziemiec powinien mieć zapewnione, a nie jedynie zadeklarowane miejsce zamieszkania, co nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia w toku postępowania rzeczywistego stanu rzeczy. Jednocześnie podkreślono, że w dniu [...] marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm., dalej "ustawa o [...]"), zgodnie z którą bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu (art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o [...]). Przepis ten został uchylony i dopiero od dnia [...] maja 2020 r. zawieszone terminy biegną dalej. Wojewoda wskazał, że w tym okresie organowi nie można zarzucić bezczynności, ani przewlekłości. Wojewoda powołał się także na lawinowy wzrost ilości składanych wniosków dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców, które wpływają na szybkość prowadzonych postępowań. Wskazał tym samym, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślono, że działania organu nie były celowe, ani nie wynikały z lekceważenia obowiązujących przepisów, ale były spowodowane obiektywnymi okolicznościami sprawy. Ponadto wskazano, że w skardze nie zamieszczono argumentacji przemawiającej za przyznaniem skarżącemu rekompensaty finansowej w kwocie [...]zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi podkreślić należy, że S. M. wyczerpał, stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a, przysługujące mu środki zaskarżenia na etapie administracyjnym. Skarżący przed wniesieniem skargi złożył dwukrotnie ponaglenie (k. 72 i 74 akt administracyjnych), o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Wystarczające dla wyczerpania środków zaskarżenia byłoby złożenie wyłącznie jednego ponaglenia. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. W ocenie Sądu bez wątpliwości można stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego S. M.. Jak wskazano już części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy wpłynął do organu [...] września 2019 r. i nie został rozpatrzony do dnia złożenia skargi. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ wszczął postępowanie dopiero w dniu [...] lipca 2020 r., to jest po ponad 10 miesiącach od dnia złożenia wniosku, wyznaczając przy tym termin do załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2021 r., a następnie przedłużając ten termin do dnia [...] lutego 2021 r. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie doszło do zawieszenia biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o [...] W związku z powyższym w okresie [...] dni, to jest od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., termin do załatwienia sprawy uległ zawieszeniu. Jednakże do momentu zawieszenia biegu terminów na podstawie przywołanego przepisu, to jest do dnia [...] marca 2020 r., wniosek z dnia [...] września 2019 r. powinien zostać rozpatrzony. Do terminu rozpoznania sprawy w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy stosuje się reguły określone w K.p.a. Przepis art. 35 § 3 K.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zatem wniosek powinien zostać rozpoznany najpóźniej do dnia [...] listopada 2019 r., a nie został rozpatrzony do dnia złożenia skargi. Skarga była zatem usprawiedliwiona, bowiem organ przez ponad piętnaście miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie rozstrzygnął sprawy S. M., a w tym czasie nie podejmował w sposób sprawny czynności ukierunkowanych na zakończenie postępowania. Stąd też Sąd orzekł jak punkcie 2 sentencji wyroku, to jest stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącego w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku). Sąd stwierdził także, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku). Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sąd jeszcze raz podkreśla, że organ – wszczynając postępowanie po ponad 10 miesiącach od dnia złożenia wniosku – wyznaczył termin załatwienia sprawy w sposób niczym (znajdującym umocowanie w przepisach prawa) nie usprawiedliwiony, bowiem poinformował S. M., że sprawę załatwi w terminie blisko 6 miesięcy (do [...] stycznia 2021 r.), czyli po łącznie 16 miesiącach od dnia złożenia wniosku. Również tego bardzo długiego terminu organ nie dochował, przedłużając termin rozpoznania sprawy do dnia [...] lutego 2021 r. W chwili wniesienia skargi sprawa z wniosku S. M. pozostawała nierozpoznana. W celu jej rozpoznania podejmowano czynności, niemniej były one niezintensyfikowane i sprowadzały się do wezwań o uzupełnienie wniosku oraz wniosków kierowanych do właściwych organów o wydanie opinii, po czym następowały wielomiesięczne przerwy w czynnościach. Powyższe wskazuje, że w sprawie S. M. działania podejmowane zostały w warunkach okresów bezczynności, a nawet rażącej bezczynności. Sąd zaznacza też, że sprawy nie rozpoznano z wielomiesięcznym uchybieniem terminu, ale także nie nastąpiło to pomimo ponagleń. W ocenie Sądu sytuacja, w której strona czeka przez tak długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w każdej sytuacji powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie miała charakter rażący. W realiach tej konkretnej sprawy Sąd uznał także za zasadne uwzględnić, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., żądanie skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek w niższej niż żądana wysokości (punkt 4 sentencji wyroku). Rozpoznając złożony wniosek w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 75 z późn. zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Sąd nie podzielił jednak żądania S. M. co do wysokości tejże sumy pieniężnej. W ocenie Sądu kwota przysługująca skarżącemu w sytuacji stwierdzenia bezczynności nie ma charakteru odszkodowawczego i nie służy pełnej rekompensacie wszelkich oczekiwanych, hipotetycznych korzyści jakie skarżący uzyskałby, gdyby jego sprawę rozpoznano terminie. Jej rolą jest swoiste zadośćuczynienie za opieszałość organów państwa. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy usprawiedliwiały przyznanie na rzecz skarżącego kwoty [...]zł. Sąd miał też na uwadze, iż konieczność wypłaty sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. posłuży zwalczaniu bezczynności organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy, ewentualnie wymierzanie grzywien, ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k. 7 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Wyrok zapadł w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.