II SAB/Po 26/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2023 r., II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 12 lutego 2023 r. J. G. działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), za pośrednictwem platformy e-PUAP wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji: imion i nazwisk wszystkich tzw. "pełnomocników projektów" zgłoszonych do Budżetu Obywatelskiego Miasta [...] 2023 wraz z przypisaniem ich do konkretnych projektów. Wystąpił również o informację, czy osoby te brały udział w tej roli podczas edycji 2022 Budżetu Obywatelskiego. W piśmie z dnia 27 lutego 2023 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniósł o sprecyzowanie zapytania poprzez wskazanie o jaką grupę danych osobowych zawnioskowano, tj. pełnomocników na etapie wyboru projektu czy już na etapie wybranych do realizacji projektów i/lub realizowanych projektów. Pismem z dnia 3 marca 2023 r. J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 12 lutego 2023 i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W petitum skargi skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, a także art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że pozorowanie odpowiedzi musi być traktowane tak samo jak jej brak. Nie może być tak, że pod pretekstem sprecyzowania pytania organ nie udziela odpowiedzi i gra na zwłokę. Treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej była zrozumiała i jednoznaczna. Wszystkie pojęcia zawarte we wniosku opisuje szczegółowo Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 13 maja 2021 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać projekt Budżetu Obywatelskiego Miasta L. . I tak, znaczenie określenia "pełnomocnik projektu" wyjaśnione jest w § 2 pkt 9, zgodnie z którym ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o pełnomocniku projektu - należy przez to rozumieć osobę pełnoletnią wskazaną przez zgłaszających do reprezentowania ich na etapie składania formularza zgłoszeniowego do Budżetu Obywatelskiego Miasta [...], jego weryfikacji oraz na etapie realizacji projektu. Nigdzie wcześniej, a tym bardziej w uchwale, regulaminie, czy zarządzeniach nie pojawiła się informacja o tym, że "pełnomocnicy projektów" są rozróżniani na etapie wyboru projektu, na etapie wybranych do realizacji projektów i/lub realizowanych projektów. Przecież mowa tu o 30 pozycjach, bo tyle zgłoszono projektów do Budżetu Obywatelskiego 2023 i sztucznie dzielenie tego na grupy danych osobowych jest pozbawione sensu. W nieuzasadnionej prośbie o sprecyzowanie zapytania organ dał skarżącemu wybór pomiędzy pełnomocnikami na etapie wyboru projektu a pełnomocnikami na etapie wybranych do realizacji projektów, jednak skarżący nie rozumie, dlaczego nie może dostać danych wszystkich pełnomocników o jakich prosił. W uzupełnieniu skargi z dnia 20 marca 2023 r. skarżący wskazał, że po złożeniu skargi na bezczynność organu do WSA w Poznaniu otrzymał od organu odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 lutego 2023 r. W piśmie [...] organ przedłożył listę projektów dopuszczonych do glosowania w Budżecie Obywatelskim 2023 wraz z nazwiskami pełnomocników oraz informacją o pełnomocnikach projektów w roku 2022. Organ jednocześnie wskazał, że nazwiska pełnomocników projektów zgłoszonych do Budżetu Obywatelskiego Miasta [...] 2023, które nie zostały zaopiniowane pozytywnie przez komisję nie stanowią informacji publicznej, gdyż tak uznał wcześniej WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r., III SAB/Gl 306/19. Mając to na uwadze, w ocenie organu w pełni uzasadnione była prośba o sprecyzowanie zapytania poprzez wskazanie o jaką grupę danych osobowych zawnioskowano tj. pełnomocników na etapie wyboru projektu czy już na etapie wybranych do realizacji projektów i/łub realizowanych projektów. Tym niemniej, w zacytowanym przez organ wyroku sąd uznał, że jedynie dane zgłoszeniowe projektów, które nie przeszły weryfikacji formalnoprawnej na etapie zgłoszenia i oceny, nie stanowią informacji publicznej, ale już na pozostałych etapach czyli na etapie wyboru projektów (głosowania) i wybrania (realizacji) dane te stanowią informację publiczną. Zatem tłumaczenie organu, że prośba o sprecyzowanie zapytania była w pełni uzasadniona jest niezasadne. Jakie znaczenie ma bowiem to, czy wnioskowane dane dotyczą etapu wyboru projektów, czy etapu realizacji projektów skoro sam organ i WSA w Gliwicach wskazują, że w obu przypadkach mamy do czynienia z informacjami publicznymi. Gdyby organ zapytał, czy chodzi o dane z etapu zgłaszania i weryfikacji formalnoprawnej to miałoby to sens, ale w tym przypadku prośba organu o sprecyzowanie pytania była bezzasadna. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, albowiem w niniejszej sprawie wnioskodawca otrzymał już wnioskowane informacje. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 17 marca 2023 r. przekazał wnioskodawcy odpowiedź na zapytanie w sprawie informacji publicznej, przedkładając listę projektów dopuszczonych do głosowania w Budżecie Obywatelskim 2023 wraz z nazwiskami pełnomocników oraz informacją o pełnomocnikach projektów w roku 2022. Jednocześnie wskazał, że nazwiska pełnomocników projektów zgłoszonych do Budżetu Obywatelskiego Miasta [...] 2023, które nie zostały zaopiniowane pozytywnie, nie stanowią informacji publicznej. Udostępnienie zanonimizowanych projektów, które znalazły się po weryfikacji formalnoprawnej dokonanej przez komisję na liście projektów niedopuszczonych do głosowania godziłoby interes społeczny i interes osób fizycznych, tj. pełnomocników odrzuconych projektów do ochrony ich prywatności. Imię i nazwisko pełnomocnika projektu na etapie weryfikacji formalnej prowadzonej przez komisję pozostaje bez związku z kryteriami tej weryfikacji, a same kryteria są wspólne dla wszystkich składających propozycję projektu. Bez uszczerbku dla prawa dostępu do informacji publicznej można pominąć imię i nazwisko pełnomocnika projektu niedopuszczonego do dalszego głosowania. W pełni uzasadniona była więc prośba o sprecyzowanie zapytania poprzez wskazanie o jaką grupę danych osobowych występuje wnioskodawca, tj. pełnomocników na etapie wyboru projektu czy już na etapie wybranych do realizacji projektów i/lub realizowanych projektów. Troska o prawidłową realizację wniosku nie może być uznana jako pozostawanie w bezczynności. Jeżeli organ ma wątpliwości co do zakresu żądania, powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie, albowiem właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). W tej sytuacji wyjaśnienia wymaga, że w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych, a także czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12; dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Prezydent Miasta [...], jako organ jednostki samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Poza sporem pozostaje również, że informacje, o których udzielenie zwrócił się skarżący, tj. o wskazanie imion i nazwisk tzw. pełnomocników projektów zgłoszonych do Budżetu Obywatelskiego Miasta [...] 2023 wraz z przypisaniem ich do konkretnych projektów, a także wskazaniem czy osoby te brały udział w tej roli podczas edycji 2022 Budżetu Obywatelskiego – w zakresie projektów zaopiniowanych pozytywnie przez komisję (w zakresie projektów dopuszczonych do głosowania) – stanowią informację publiczną, natomiast w zakresie projektów, które nie przeszły pozytywnie wstępnego etapu weryfikacji wniosku, nie stanowią informacji publicznej. Dalej wyjaśnienia wymaga, że ustawodawca przewidział, iż jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. W rozpoznawanej sprawie organ w terminie przewidzianym do udostępnienia informacji publicznej wystosował do skarżącego pismo z dnia 27 lutego 2023 r., w którym wystąpił z prośbą o sprecyzowanie zapytania, poprzez wskazanie o jaką grupę danych osobowych zawnioskowano, tj. pełnomocników na etapie wyboru projektu czy już na etapie wybranych do realizacji projektów i/lub realizowanych projektów. Jak słusznie wskazuje skarżący, wezwanie do było pozbawione racjonalnych podstaw. Jeśli bowiem organ – jak sam wskazuje w treści odpowiedzi na skargę – uznał, że imiona i nazwiska pełnomocników projektów zgłoszonych do Budżetu Obywatelskiego Miasta [...] 2023, które nie zostały zaopiniowane pozytywnie przez komisję (tj. nie zostały dopuszczone do głosowania) nie stanowią informacji publicznej, w terminie 14 dni powinien udostępnić skarżącemu żądane informacje publiczne, tj. udostępnić listę projektów dopuszczonych do głosowania w Budżecie Obywatelskim 2023 wraz z imionami i nazwiskami pełnomocników oraz informacją o pełnomocnikach projektów w roku 2022 i poinformować skarżącego, że nazwiska pełnomocników projektów zgłoszonych do Budżetu Obywatelskiego Miasta [...] 2023, które nie zostały zaopiniowane pozytywnie nie stanowią informacji publicznej. Tak też zresztą postąpił organ już po wniesieniu skargi do sądu, udzielając skarżącemu żądanych informacji w piśmie z dnia 17 marca 2023 r., choć przecież skarżący swojego wniosku nie sprecyzował. Jednocześnie Sąd zgadza się z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że jeżeli organ ma wątpliwości co do zakresu żądania wniosku powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie, albowiem właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych podstaw do wzywania skarżącego do sprecyzowania wniosku, albowiem jego żądanie było jasne – skarżący wystąpił o podanie imion i nazwisk wszystkich pełnomocników projektów zgłoszonych do Budżetu Obywatelskiego Miasta [...] 2023 wraz z przypisaniem ich do konkretnych projektów. W sytuacji, w której organ uznał, że informacja ta w zakresie projektów, które zostały zgłoszone do Budżetu Obywatelskiego ale nie zostały dopuszczone do głosowania nie jest informacją publiczną, nie powinien wzywać do sprecyzowania wniosku, ale poinformować wnioskodawcę, że żądania informacja nie jest informacją publiczną, a w pozostałym zakresie udzielić żądanych informacji. Tym samym uznać należało, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Bezczynność ta ustała po doręczeniu organowi skargi i przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Z uwagi na załatwienie wniosku skarżącego przed wydaniem wyroku, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2023 r. Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Organ nie zignorował wniosku skarżącego, w terminie przewidzianym do udzielenia informacji publicznej występując o sprecyzowanie wniosku, natomiast bezczynność wynikała z błędnego założenia, że wniosek wymagał sprecyzowania. Ostatecznie organ udzielił odpowiedzi na wniosek po wniesieniu skargi. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100,00 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.