II SAB/Po 216/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia; postanawia odrzucić skargę

M. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej jako: DIAS) polegającą na braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej (w skrócie "KAS"). Skarżący wniósł o stwierdzenie istnienia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z faktem braku przedstawienia propozycji służby i zobowiązanie tego organu do zaprzestania bezczynności poprzez złożenie mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że DIAS miał do dnia 31 maja 2017 r. prawny obowiązek wręczenia propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, dalej: przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Nie dokonując tego naruszył nie tylko wskazaną regulację, ale także: - art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), - rekomendację nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącą wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazującej na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli, - Europejski Kodeks Dobrej Administracji przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji, - art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętej 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz. Urz. UE z 2007 r.), który wskazany jest jako przykład standardów europejskich. Zdaniem skarżącego z art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że organ powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby. Odwołano się również do brzmienia art. 170 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazując, że w przepisie tym nie można upatrywać samodzielnej podstawy do nie wręczenia propozycji, ale na uwadze mieć należy cały akt prawny oraz Konstytucję RP i wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Zarzucając wskazanym przepisom niekonstytucyjność skarżący powołał się na nierówne traktowanie osób, które w takiej samej sytuacji prawnej dostały propozycję służby. Dalej skarżący podał, że w jego przypadku nie przedstawienie propozycji służby byłoby wynikiem przynależności i działalności w Związku Zawodowym [...] Pl oraz uczestniczenie w krajowych zjazdach sprawozdawczo-wyborczych z ramienia Zarządu Związkowej Organizacji przy Izbie Administracji Skarbowej w P.. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie organ uzasadnił tym, że kwestionowana czynność nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Bezczynność stanowiąca podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi dotyczyć stosunku administracyjnego będącego choćby potencjalnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a tego w sprawie nie stwierdzono. Tymczasem w omawianej sferze Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie działał jako organ administracji publicznej, lecz jako pracodawca. Pismem z dnia 27 listopada 2017 r. skarżący wskazał, że sprawa ta dotyczy jego praw i obowiązków jako funkcjonariusza dlatego do jej rozpoznania właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny .Wskazał, że pozwy składane do sądów pracy zostały odrzucane ponieważ Sądy Pracy uznawały się za niewłaściwe i przekazywały sprawę do rozpoznania w trybie administracyjnym. Następnie w piśmie z dnia 7 marca 2018 r. podniósł, że w literaturze przyjmuje się, iż akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Funkcjonariusz nawiązuje stosunek służbowy na podstawie mianowania, wskutek czego powstaje stosunek służbowy o charakterze administracyjnoprawnym. Skarżący powołał się na stanowisko Wiceministra Rozwoju i Finansów P. W. przedstawione w dniu 14 września 2017 r. w trakcie posiedzenia Komisji Finansów Publicznych, który potwierdził, że przy przedstawianiu propozycji wystąpiły błędy. Skarżący wskazał też, że stanowisko to potwierdził Szef KAS M. B. na spotkaniu z Przewodniczącym Związku S. S. w dniu 25 sierpnia 2017 r. Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 18 kwietnia 2018 r. stawił się M. K. przedstawiciel Związku Zawodowego [...]. Przewodniczący poinformował go, że w aktach sprawy brak jest zgłoszenia Związku Zawodowego [...] PL. do udziału w sprawie w związku z czym przedstawiciel związku zawodowego może pozostać na sali jako publiczność. Skarżący podtrzymał wniosek o przywrócenie do pracy w związku z brakiem propozycji ze strony organu. Na pytanie Sądu oświadczył zaś, że otrzymał świadectwo służby i nie otrzymał decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprzedzając zasadnicze rozważania w niniejszej sprawie, należy podkreślić, że Sąd po przeanalizowaniu dokumentacji zebranej i załączonej do akt sprawy dostrzega starania skarżącego w dążeniu do odzyskania statusu funkcjonariusza w służbie Celno-Skarbowej. Nie ulega wątpliwości Sądu, że celem, do którego dąży skarżący, jest niewątpliwie odzyskanie statusu funkcjonariusza i przywrócenie do służby. Nie może jednak w ocenie Sądu być wątpliwości również co do tego, że zamierzonego celu skarżący nie osiągnie poprzez złożenie skargi na bezczynność DIAS z uwagi na nieprzedłożenie propozycji służby, bowiem sama propozycja służby nie stanowi aktu kształtującego sferę praw czy obowiązków jej adresata. Zawsze, przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi, konieczna jest ocena jej dopuszczalności. W tym zakresie sąd ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek obligujących do jej odrzucenia, wskazanych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej:: p.p.s.a.), w tym zwłaszcza, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 2 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i 5 p.p.s.a. Przepisy p.p.s.a. zawierają enumeratywny katalog aktów i czynności, mogących stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż tam wskazane, wykracza poza kognicję sądów administracyjnych i jako taka podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z uwagi na charakter skargi wywiedzionej przez skarżącego konieczne więc było rozważenie, czy bezczynność organu, jakiej skarżący upatruje w braku przedłożenia propozycji służby, może stanowić przedmiot kontroli sądów administracyjnych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy p.p.s.a. regulują więc ściśle sytuacje, w których bezczynność organu można uczynić przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zatem aby możliwym było zaskarżenie bezczynności organu mającej polegać na braku przedłożenia propozycji służby, konieczne jest przesądzenie, że wskazana propozycja, o której mowa w art. 165 ust 7 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy Dyrektor Izby Skarbowej pismem z dnia 31 maja 2017 r. z powołaniem na art. 25 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej: ustawa o KAS) wyznaczył miejsce pełnienie służby (w Izbie Administracji Skarbowej w P.) i jednoznacznie podał, że wyznaczenie nie stanowi propozycji określającej nowe warunki pracy i płacy. W kolejnym piśmie z tej samej daty Dyrektor wyjaśnił, że w przypadku nie otrzymania do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby , pracownik oraz funkcjonariusz nabywa prawo do otrzymania świadczeń należnych odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej w rozumieniu uchylanej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o służbie Celnej ( Dz. U. z 2016 poz.1799 ) Skarżący do 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w P. na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu młodszego rewidenta. W dniu 23 lutego 2017 r.l otrzymał tzw. "informację", że w KAS od 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w W. Urzędzie Celno-Skarbowym i staje się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. W dniu 31 maja 2017 r. otrzymał zaś ww pisma od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Niesporne jest więc, że skarżący nie otrzymał od DIAS pisemnej propozycji pracy na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS, określającą warunki zatrudnienia skarżącego w ramach korpusu służby cywilnej, jak i propozycji służby. W tych uwarunkowaniach skarżący konsekwentnie domaga się otrzymania propozycji służby. W ocenie Sądu propozycje zatrudnienia/służby przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (decyzje, postanowienia) w sposób o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Propozycja określająca nowe warunki służby, czy postępowanie w sprawie jej złożenia, nie mieszczą się w hipotezie wskazanych powyżej przepisów. Propozycja taka stanowi bowiem skierowaną do funkcjonariusza (pracownika) ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (vide: postanowienie NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2826/17.). Podkreślić należy, że także propozycja pełnienia służby wymaga dopełnienia w postaci jej przyjęcia przez funkcjonariusza (pracownika). Wskazuje na to przepis art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS, zgodnie z którym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ustalającej warunki pełnienia służby przysługuje w terminie 14 dni - od dnia przyjęcia - propozycji. W tym kontekście należy szczególnie zaakcentować fakt, że bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie rozpoczyna się z chwilą doręczenia propozycji (jak ma to miejsce w przypadku doręczenia władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu jakim jest decyzja –art. 129 § 2 K.p.a.), ale z chwilą przyjęcia propozycji. Do czasu przyjęcia propozycji pozostaje ona zatem jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Do zachowania ciągłości służby, o czym mowa w art. 169 ust 2 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS, dojdzie zatem tylko wówczas, gdy adresat propozycji służby przyjmie ją. Złożenie propozycji służby, która może zostać przedstawiona zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi (art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS) jest swoistą czynnością przygotowawczą, która sama nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem forma decyzji administracyjnej nie została przez ustawodawcę przewidziana dla propozycji służby. Propozycja służby nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Aby możliwe było zakwalifikowanie wskazanego przez Skarżącego przedmiotu zaskarżenia do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r. II SA 1367/97, postanowienia NSA: z dnia 15 grudnia 2010 r. II GSK 8/10 i z dnia 16 grudnia 2013 r. II FSK 2968/13). Ponadto, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że kryterium dopuszczalności skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. posłużenie się przez ustawodawcę terminem "dotyczy", nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku pomiędzy aktem lub czynnością a uprawnieniami lub obowiązkiem danego podmiotu określonymi w przepisach prawa - wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2005 r., II GSK 96/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 4, i postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., I OSK 1501/12, LEX nr 1332325 [za:] T. Woś. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. VI, el 2016). Nie ulega wątpliwości, że przedstawiana funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy wprowadzającej przepisy o KAS propozycja nie ustala (nie odmawia ustalenia), potwierdza (nie odmawia potwierdzenia), ani nie stwierdza (nie odmawia stwierdzenia) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Dlatego też przedstawiana funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 09.02.2018 r. sygn. I OSK 2989/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Propozycja służby nie ma charakteru władczego, albowiem jakiekolwiek jej skutki prawne uzależnione są od woli - nie organu - a adresata tej propozycji. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.02.2018 r. sygn. I OSK 2989/17, dostępne na stronach internetowych NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego należało przyjąć, że propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS, nie stanowi aktu, ani czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie propozycji pełnienia służby jest niedopuszczalna. Propozycje warunków zatrudnienia lub służby stanowią mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu, będąca jedynie pewnym etapem realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny. W konsekwencji nieprzedstawienie oferty nie mieści się w katalogu spraw poddanych właściwości sądów administracyjnych w art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 – dalej: ustawa o KAS). Natomiast z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wynika wyłączenie właściwości tych sądów w sprawach związanych z podległością służbową między przełożonymi i podwładnymi. Nieprzedstawienie propozycji służby nie stanowi żadnego z przypadków, w których droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna (tak też: postanowienie WSA w Rzeszowie z 2 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 92/17). W świetle powyższego należy stwierdzić, że przepisy p.p.s.a. wykluczają możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w przedmiocie złożenia propozycji służby. Żądana przez stronę skarżącą czynność organu w postaci przedstawienia propozycji służby nie mieści się bowiem w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego – art. 3 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, że badając dopuszczalność złożonej skargi Sąd miał na uwadze, że przepisy wprowadzające KAS, które weszły w życie z dniem 1 marca 2017 r., w sposób kompleksowy uregulowały zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w art. 165 i następnych. Z przepisów tych wynika, że jedynie przyjęta przez adresata propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej (art. 169 ust. 4). Nie ulga jednak wątpliwości, że w art. 169 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS mowa o konkretnej propozycji służby złożonej - funkcjonariuszowi - i to w kontekście warunków ciągłości jego służby. Jednocześnie jednak ustawodawca pozostawił uznaniu organu swobodę w zakresie przedłożenia i treści propozycji składanych zarówno funkcjonariuszom jak i pracownikom. Podkreślić należy, że obowiązek złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji dotyczy zarówno propozycji służby, jak i zatrudnienia. Nie można zatem przyjąć, że sama propozycja służby, której złożenia oczekiwałby skarżący, kształtowałaby sferę jego praw czy obowiązków (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 15.02.2018 r. sygn. IV SAB/Gl 299/17). Aby móc mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, z przywołanych wyżej przepisów nie wynikał obowiązek organu wydania w stosunku do dotychczasowych funkcjonariuszy decyzji dotyczącej nowych warunków służby, z czym wiąże on bezczynność organu w tym zakresie. Przeczy temu treść przepisów ustawy wprowadzającej przepisy o KAS, z których wynika możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby, zatrudnienia, bądź też brak przedstawienia którejś z propozycji. Nieprzedstawienie zaś dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji służby nie stanowi żadnego z wymienionych przypadków, w którym droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna. Powyższa wykładania obowiązujących przepisów wprowadzających ustawę o KAS w powiązaniu z ustawą p.p.s.a. sprawia, że inne formułowane przez skarżącego zarzuty nie podlegają ocenie sądu administracyjnego. W związku ze stwierdzeniem braku swojej właściwości w przedmiocie objętym skargą, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu.