II SAB/Po 215/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Dyrektora Inne na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Datowaną na dzień [...] października 2017 r. skargą T. K. zaskarżył bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2017 r., Uzasadniając skargę wyjaśniono, że w dniu [...] lipca 2017 r. skarżący wniósł do Agencji Nieruchomości Rolnych w P. (obecnie: Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy) wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie: "1) treści każdej umowy, na mocy której Agencja użycza Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w P. , określoną w tej umowie nieruchomość rolną znajdująca sio w [...] 2) treści każdego dokumentu, na mocy którego Agencja wyraża Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w P. zgodę na prowadzenie przezeń schroniska dla bezdomych zwierząt "Zwierzakowi" na terenie nieruchomości dzierżawionej przez te stowarzyszenie od Agencji; 3) czy Agencja posiada wiedzę, że schronisko dla bezdomnych zwierząt "Zwierzakowi" prowadzone przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], na terenie nieruchomości dzierżawionej przezeń od Agencji: 3.1) w 2015 r. zostało zamknięte przez Powiatowego Lekarza Weterynarii z uwagi na rażące zaniedbania i znęcanie się nad zwierzętami w tym schronisku - na okoliczność czego do wciąż trwa śledztwo; 3.2) do nadal te schronisko jest prowadzone nielegalnie, albowiem ww. stowarzyszenie nie uzyskało ponownej zgody od Powiatowego Lekarza Weterynarii na jego prowadzenie; 4) treści dokumentu, na mocy którego Agencja wyraziła ww. Stowarzyszeniu zgodę doprowadzenie sieci wodociągowej do ww. nieruchomości dzierżawionej przez te stowarzyszenie od Agencji, na której znajduje się ww. schronisko "[...]", a także na mocy którego Agencja wyraziła zgodę na budowę tej sieci wodociągowej na terenie tejże nieruchomości dzierżawionej przez te stowarzyszenie od agencji; 5) czy Agencja posiada wiedzę, że Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], na terenie nieruchomości dzierżawionej przezeń od Agencji, ma zamiar budować sieć wodociągową wbrew wieloletniemu planowi inwestycyjnemu ZGK w L. (...)". We wniosku zwrócono się o doręczenie podpisanego pisma zeskanowanego do cyfrowego pliku formatu PDF - względnie skanów w formacie PDF również pism pochodzących od innych podmiotów lub organów, na podany adres e-mail. Skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi Agencja nie udzieliła jakiejkolwiek odpowiedzi w formie udostępnienia wnioskowanej informacji lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia i pozostaje tym samym w bezczynności. Wniesiono o stwierdzenie bezczynności, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o ukaranie Agencji. W odpowiedzi na skargę z-ca Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał w pierwszej kolejności, że w oparciu o art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wdrożone zostało postępowanie trybie autokontroli w celu ustalenia czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] jest w posiadaniu przedmiotowej informacji, a jeżeli tak, to czy nie istnieje podstawa od odmowy udzielenia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie w trybie autokontroli zakończy się w terminie 30 dni od dnia wpływu skargi tj. do dnia [...] stycznia 2018 r. Następnie wskazano, że pismem z dnia 07 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał w załączeniu skargę T. K. jako mylnie skierowaną bezpośrednio do Sądu. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa nie dopuścił się jednak bezczynności w związku z brakiem udzielenia bądź odmowy udzielenia informacji publicznej, bowiem pozostawał w przeświadczeniu, że e-mail przesłany na ogólny adres Agencji Nieruchomości Rolnych ([...]) został przypadkowo skierowany do Agencji, która nie była właściwym adresatem, bądź stanowił jedną z wielu reklam, które wpływają do instytucji. Treść e-maila Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa poznał dopiero w związku z przesłaną skargą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Lektura e-maila w dniu [...] grudnia 2017 r. pozwoliła na pozyskanie informacji, że jego treść stanowiła zapytanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyniku wszczętego postępowania wyjaśniającego ustalone zostało, że w dniu [...] lipca 2017 r. w godzinach popołudniowych na skrzynkę mailową w P. – ([...]) odbieraną przez sekretariat, wpłynęły dwie wiadomości od T. K.. Pierwsza o godzinie 16.53 adresowana była do Stowarzyszenia [...] druga o godz. 17.37 do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy P.. Sekretariat następnego dnia sprawdzał skrzynkę mailową i rejestrował maile, którym nadawano dalszy bieg w sprawie. Wśród maili, które wpłynęły dnia [...] lipca 2017 r. nie znalazły się maile od skarżącego. Z wyjaśnień udzielonych przez pracownika sekretariatu wynika, że prawdopodobnie z uwagi na zaadresowanie pierwszej wiadomości nie do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy P. w P., lecz do Stowarzyszenia [...] obie wiadomości uznała za mylnie skierowane, skoro pochodziły od tej samej osoby, a pierwsza z nich była mylnie zaadresowana. Ustalenia te zostały poczynione w oparciu o skrzynkę mailową innego pracownika, który pod nieobecność pracownika sekretariatu miał dostęp do poczty [...]. Pracownik sekretariatu usunął bowiem wszystkie inne wiadomości mailowe, poza tymi, które znalazły się w zeszycie rejestracji maili. Oznacza to, że treść maili w ogóle nie dotarła do Dyrektora. W świetle poczynionych ustaleń i złożonych wyjaśnień Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w P. wskazał, że nie miał on możliwości zapoznania się z wnioskiem skarżącego o dostęp do informacji publicznej. W wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 21 marca 2018 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w P. wskazał, że informacja publiczna, o udzielenie której wniesiono w dniu [...] lipca 2018 r. została udzielona skarżącemu w dniu [...] stycznia 2018 r. Do pisma załączono kserokopię odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. I tak, w zakresie pkt 1 wniosku wskazano, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa nie posiada umowy dzierżawy ze Stowarzyszeniem [...] w zakresie pkt 2 podniesiono, że w zasobach brak jest dokumentu, w którym wyrażono by Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w [...] zgody na prowadzenie przezeń schroniska dla bezdomych zwierząt; w zakresie pkt 3 wskazano, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa nie posiada wiedzy na zagadnienia w nim poruszone; w zakresie pkt 4 podniesiono, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa nie dysponuje dokumentem, w którym wyrażono by zgodę na budowę sieci wodociągowej; w zakresie pkt 5 wyjaśniono, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa nie posiada wiedzy na temat budowy sieci wodociągowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako "ustawa") udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, Baza NSA). W myśl art. 21 in principio ustawy o dostępie do informacji publicznej (do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności, że wniosek skarżącego z dnia 13 lipa 2017 r. został skierowany do Agencji Nieruchomości Rolnych. Agencja powyższa zgodnie z ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700, ze zm.) była państwową osobą prawną, a Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa poinformował, zgodnie z ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, wstąpił on w ogół prawa o obowiązków zniesionej z dniem 31 sierpnia 2017 r. Agencji Nieruchomości Rolnych. Nie ulega również żadnej wątpliwości, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] nie rozpoznał w ustawowym terminie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczności powyższa została bowiem wprost przyznana w odpowiedzi na skargę. Sąd podkreśla przy tym, że z punktu widzenia ustawy nie mają znaczenia okoliczności związane z brakiem rozpoznania wniosku. W szczególności przeświadczenie, że e-mail przesłany na ogólny adres Agencji Nieruchomości Rolnych ([...]) został przypadkowo skierowany do Agencji, która nie była właściwym adresatem, bądź stanowił jedną z wielu reklam, które wpływają do instytucji, nie mógł stanowić okoliczności wyłączającej stan bezczynności w zakresie informacji publicznej. Okolicznością bezsporną pozostaje natomiast, że wnioskowana informacja publiczna została udzielona skarżącemu w dniu [...] stycznia 2018 r., co oznacza, że w chwili wyrokowania organ nie pozostawał już w bezczynności, a postępowaniu sądowoadministracyjne należało umorzyć (pkt 1 sentencji). Równocześnie, z uwagi na fakt, że organ pozostawał w bezczynności, aż do dnia [...] stycznia 2018 r., a więc do dnia rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, obowiązkiem Sądu było wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc stwierdzenie, że organ pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu bezczynność powyższa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji), gdyż stanowiła wynik wadliwego zakwalifikowania e-maila zawierającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś działania celowego. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.