II SAB/Po 19/20

Dnia 28 maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu [...] maja 2020 roku sprawy ze skargi S. K. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie [...], II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, III. stwierdza, że przewlekłość prowadzenia postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

S. K., pismem z [...] stycznia 2020 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego, polegającą na braku rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie [...] W skardze podniesiono, do dnia wniesienia skargi organ wystosował jedynie informację o zmianie terminu załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów dotyczących terminów załatwienia spraw administracyjnych tj. art. 35 § 3 K.p.a. Odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy [...] wpłynęło do organu II instancji od organu I instancji w listopadzie 2019 r. i do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpoznane. Kolegium nie podjęło jakiejkolwiek czynności. Zrzucono również naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł nadto o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także o przyznanie mu od organu na sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2019, ogłoszonego przez Prezesa GUS. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, iż Burmistrz Gminy [...] wydał w dniu [...] października 2019 roku decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku garażowego przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid. [...], obręb [...]. W związku ze skargą S. K. z dnia [...] września 2019 r., kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Burmistrza Gminy [...], organ ten niezwłocznie po wydaniu ww. decyzji, przekazał akta sprawy wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skutkiem tego, po wniesieniu odwołania S. K. od decyzji z dnia [...] października 2019 r., Burmistrz Gminy [...] nie przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego całości akt sprawy, a jedynie samo odwołanie oraz kopię odpowiedzi z dnia [...] października 2019 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na skargę na bezczynność z dnia [...] września 2019 roku. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 roku, znak [...] działając na podstawie art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poinformowało stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2020, a następnie wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o wypożyczenie akt sprawy zgromadzonych w toku. postępowania przez organ I instancji. Organ wyjaśnił, że decyzja zostanie wydana z zachowaniem terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 roku, znak [...] W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi na bezczynność, powołując się na okoliczność iż sprawa będąca przedmiotem skargi zostanie załatwiona w wyznaczonym terminie, a zwłoka w jej załatwieniu spowodowana była przyczynami niezależnymi od Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie wnioski w niej zawarte zasługiwały na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 P.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: K.p.a.), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono [...] grudnia 2019r. (wpływ do organu – [...] grudnia 2019 r.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Aktualnie przepis art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) zawiera definicję pojęcia "bezczynność" oraz "przewlekłe prowadzenia postępowania". Pierwsze z tych pojęć zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., w którym wskazano, że bezczynność zachodzi wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2 ww. przepisu). Jaka zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 2317/19 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wykładnia językowa, gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że o bezczynności organu mówimy w sytuacji gdy organ nie załatwił sprawy w terminie przy czym ustawodawca wskazał, że chodzi o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych albo też termin określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany li tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Aby zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził je opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. W takim postępowaniu ocenie podlega również zasadność wyznaczenia nowego terminu do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznanej sprawy zauważyć należy, iż zarzut bezczynności dotyczył postępowania odwoławczego, tymczasem zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zatem skoro odwołanie S. K. od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie [...] wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczy [...] w dniu [...] listopada 2019 r. to organ odwoławczy winien był je rozpoznać do [...] grudnia 2019r. Tak się bezspornie nie stało. Niemniej w dniu [...] listopada 2019 r. organ ten poinformował strony, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej zakończenia do dnia [...] lutego 2020 r. Informacja ta została doręczano stronie skarżącej w dniu [...] grudnia 2019 r. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, iż w świetle art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., na dzień wniesienia skargi na bezczynności (tj. [...] stycznia 2020 r.) SKO w [...] nie pozostawało w formalnej bezczynności. Określony bowiem na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. termin załatwienia sprawy jeszcze nie upłynął. Niemniej Sąd, mając na względnie treść art. 134 P.p.s.a. , zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, stwierdził, iż organ odwoławczy dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego, iż z tych przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jaka wynika z akt sprawy, w okresie od dnia wypływu odwołania ( [...] listopada 2019 r.) do dnia wystosowania pisma do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o nadesłania akt administracyjnych I instancji (pismo z [...] stycznia 2020, złożone bezpośrednio w siedzibie Sądu w dniu [...] stycznia 2019 r.) , Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podejmowało jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Niewątpliwie brak akt administracyjnych I instancji mógł uniemożliwić organowi odwoławczemu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, niemniej, bierność tego organu w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] stycznia 2020 r. w pozyskaniu akt sprawy nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących regulacji. Nie można bowiem uznać, iż stan przewlekłości nie wynikał z winy organu odwoławczego, który przez ponad dwa miesiące nie podjął czynności zmierzających do pozyskania niezbędnych akt sprawy. Ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. W przypadku przekazania akt sprawy, w związku z innym toczącym się postępowaniem, organ administracji publicznej powinien wykazać aktywność zmierzającą do odzyskania tych akt lub wykonania ich uwierzytelnionych kopii. Oczekiwana aktywność organu nie może być też pozorna - nie wnosząca nic do sprawy. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1198/15, - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku zatem uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w innym organie, czy sądzie, są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania, organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wglądu w akta, w tym np. poprzez ich wypożyczenie, bądź zapoznanie się z nimi w siedzibie tego organu/sądu lub zrobienie kserokopii niezbędnych dokumentów. Brak akt sprawy i brak możliwości skompletowania materiału dowodowego spowodowane niedociągnięciami organizacyjnymi, nie może tłumaczyć niedochowania terminu w jej załatwieniu. Nie jest bowiem okolicznością, o której mowa w art. 35 § 5 K.p.a. Z żadnego przepisu prawa nie wynika też, aby przekazanie akt sądowi administracyjnemu zwalniało organ z obowiązku kontynuowania postępowania administracyjnego. Również nadmierna ilość spraw jakie zawisły przed organem nie może tłumaczyć tej przewlekłości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślono , iż przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej (w ocenie organu) obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu. Jako przykłady takich zdarzeń podaje się działania sił przyrody oraz działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 19 marca 2019 r. o sygn akt I OSK 1459/17 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Mając powyższe na względnie stwierdzić należy, iż czynności w postępowaniu odwoławczym prowadzone były opieszale, a działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego ocenić należy jako prowadzone przewlekle w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. O tym stwierdzono w punkcie II. wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jako, iż z akt sprawy nie wynika, aby do dnia wyrokowania sprawa została załatwiona, Sąd zwrócił się w dniu [...] maja 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o udzielenie informacji, w terminie do [...] maja 2020, czy odwołanie S. K. zostało rozpoznane. Wobec braku odpowiedzi do dnia orzekania (tj. [...] maja 2020 r.), Sąd mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania skarżącego z [...] października 2019 r. od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi – pkt I. wyroku. Uznanie, iż organ dopuścił się przewlekłości wymaga ponadto dokonania oceny, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że przewlekłość miała charakter rażący. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a, jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 - dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W okolicznościach badanej sprawy, nie sposób zarzucić organowi lekceważenia strony. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, przewlekłe rozpoznanie sprawy przez organu nie było działaniem celowym, podjętym z premedytacją, ale wynikało z takich trudności jak braki kadrowe urzędu, znaczna ilość spraw, brak kompletnych akt sprawy. Wpływ na taka ocenę ma też okoliczność, iż organ wypełnił obowiązek poinformowania strony o niedochowaniu ustawowego terminu rozpoznania odwołania jak też, że jeszcze przed wpływem skargi podjął działania (opóźnione) zmierzające do pozyskania z sądu akt administracyjnych organu I instancji. Stąd też, mimo oczywistej przewlekłości w prowadzeniu sprawy, nie można uznać, iż miała ona charakter jednoznaczne rażący, o czym na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku. Sąd uznał również, iż nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Należy zauważyć zatem, że w kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze nie wskazano jakikolwiek okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku. Skarżący nie podał by poniósł rzeczywistą stratę majątkową, czy też szkodę spowodowaną przewlekłością organu. Ponadto argumentacja organu nie pozostawia wątpliwości, że jest świadomy ciążących na nim obowiązków, terminowego prowadzenia spraw. W tej sytuacji bezcelowe było również upatrywanie zasadności wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w realizacji funkcji gwarancyjnej tego rozwiązania. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej (pkt IV. sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie 5 wyroku na mocy art. 200 § 1 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265), na które składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w wysokości [...] zł oraz [...] tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a