II SAB/Po 187/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...]. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie propozycji pełnienia służby postanawia odrzucić skargę

Skarga M. C. dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (zwanego dalej "Dyrektorem Izby") w zakresie nie złożenia skarżącej propozycji służby (względnie – alternatywnie – zatrudnienia) w Służbie Celno-Skarbowej. Skargę złożono w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. Dyrektor Izby, działając na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (na datę pisma Dz. U., poz. 1947, obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 508, dalej "u.K.A.S."), wyznaczył M. C. ze skutkiem na dzień 1 czerwca 2017 r. miejsce pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Zaznaczono, że skarżąca będzie od 1 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. realizowała zadania komórki organizacyjnej: Dział [...] w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...]. Dyrektor Izby dodał, że wyznaczenie nie stanowi propozycji określającej nowe warunki pracy i płacy na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm. dalej "p.w.u.K.A.S.") (k. 1 akt administracyjnych). Dnia 31 maja 2017 r. M. C. wezwała organ do złożenia jej propozycji służby. Zaznaczyła, że na mocy art. 165 ust. 3 i 7 p.w.u.K.A.S. dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej staja się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej oraz do 31 maja 2017 r. otrzymują propozycję służby (k. 2 akt administracyjnych). W odpowiedzi z dnia 31 maja 2017 r. Dyrektor Izby wyjaśnił, że przepisy p.w.u.K.A.S. nie zawierają podstawy prawnej do wezwania pracodawcy do przedstawienia propozycji służby (lub propozycji pracy) (k. 3 akt administracyjnych). Uzupełniająco dodać można, że dnia 31 maja 2017 r. M. C. złożyła też odwołanie "od decyzji wyznaczającej miejsce pełnienia służby w okresie od 01.06.2017 do 31.08.2017 będącej jednocześnie decyzją o zwolnieniu ze służby" (procedowanie z tym odwołaniem pozostaje poza tokiem niniejszej sprawy – uw. Sądu) (k. 8 akt administracyjnych). Dnia 13 czerwca 2017 r. M. C. skierowała do Dyrektora Izby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i do przedstawienia jej propozycji służby, które Dyrektor Izby zobowiązany był złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. Skarżąca jeszcze raz zaznaczyła, że od 1 marca 2017 r. jest funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. W związku z tym oraz mając na uwadze treść art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. zasadne jest oczekiwanie przez nią propozycji służby, co powinno nastąpić do 31 maja 2017 r. Dodała, że zaniechanie w tym zakresie jest dodatkowo niedopuszczalną dyskryminacją w związku z przynależnością skarżącej do związków zawodowych oraz pełnioną społecznie funkcją [...] przy [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] (k. 11 akt administracyjnych). Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby wskazał skarżącej, że p.w.u.K.A.S. nie zawiera podstawy do wezwania pracodawcy do przedstawienia propozycji służby lub pracy, a także do uzasadnienia braku ich przedstawienia. Art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.K.A.S. określa termin wygaśnięcia stosunku pracy lub służby osób, które propozycji nie otrzymały. Wygaśnięcie stosunku służby na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.K.A.S. traktuje się jak zwolnienie ze służby (k. 12 akt administracyjnych). Pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. M. C. złożyła zażalenie na bezczynność oraz niezałatwienie w terminie sprawy obejmującej złożenie jej propozycji służby i to pomimo stosownego ku temu ustawowego obowiązku wnikającego z art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. Skarżąca zaznaczyła, że w razie uznania przez organ, że powinien mieć zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu po dacie 1 czerwca 2017 r., to jej pismo należy traktować jako ponaglenie. Pismem z dnia 11 października 2017 r. M. C. wystąpiła ze skargą na bezczynność Dyrektora Izby. Zarzuciła organowi bezczynność w zakresie złożenia jej propozycji służby (pracy) w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. Skarżąca wniosła o stwierdzenie istnienia bezczynności Dyrektora Izby i zobowiązanie tego organu do zaprzestania bezczynności poprzez złożenie jej propozycji pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Dyrektor Izby miał do dnia 31 maja 2017 r. prawny obowiązek wręczenia propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. Nie dokonując tego naruszył nie tylko wskazaną regulację, ale także: - art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), - rekomendację nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącą wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazującej na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli, - Europejski Kodeks Dobrej Administracji przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji, - art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętej 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz. Urz. UE z 2007 r.), który wskazany jest jako przykład standardów europejskich. Zdaniem skarżącej, z art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. wynika, że organ powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby. Odwołano się również do brzmienia art. 170 p.w.u.K.A.S. wskazując, że nie można w nim upatrywać samodzielnej podstawy do nie wręczenia propozycji, ale na uwadze należy mieć cały akt prawny oraz Konstytucję RP i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarzucając wskazanym przepisom niekonstytucyjność skarżąca powołała się na nierówne traktowanie osób, które w takiej samej sytuacji prawnej dostały propozycję służby. Dalej skarżąca zaznaczyła, że w jego przypadku nie przedstawienie propozycji służby byłoby wynikiem przynależności związkowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie organ uzasadnił tym, że kwestionowana czynność nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Bezczynność stanowiąca podstawę do wniesienia skargi musi dotyczyć stosunku administracyjnego będącego choćby potencjalnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a tego w sprawie nie stwierdzono. Tymczasem w omawianej sferze Dyrektor Izby nie działał jako organ administracji publicznej, lecz jako pracodawca. Dnia 22 listopada 2017 r. M. C. złożyła pismo procesowe, w którym podkreśliła, że jej sprawa należy do wyłącznej właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów pracy zastosowanie powinien znaleźć tryb administracyjny (k. 55 akt sądowych). W toku postępowania wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie złożył Związek Zawodowy [...] domagając się uwzględnienia skargi w całości. Sąd postanowieniem z dnia 20 grudnia 2017 r. uwzględnił ten wniosek (k. 71 akt sądowych). Dnia 22 lutego 2018 r. skarżąca przedłożyła kolejne pismo procesowe, w którym podkreśliła, że akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. M. C. przedstawiła też bardzo obszerne wyjaśnienia, akcentując, iż organ: miał obowiązek przedstawić jej propozycję służby (w przepisie zawarto sformułowanie "składa"), jego argumentacja prowadzi do konkluzji, że została pozbawiona prawa do sądu, działanie organu jawi się jako umożliwiające arbitralny wpływ na dobór kadr, wreszcie zdaniem skarżącej przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Dyrektora Izby oznaczałoby pogwałcenie zasady równości i zakazu dyskryminacji. Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 1 marca 2018 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wskazała, że propozycja pełnienia służby, co do której zarzucana jest bezczynność, stanowi decyzję, a w konsekwencji możliwe jest wywiedzenie skargi w tym zakresie. Skarżąca osobiście z kolei zaznaczyła, że jej intencją był zarzut bezczynności organu w zakresie przedstawienia jej propozycji służby. Wskazując na przesłanki ustawowe wywiodła, że spełnia ona warunki powodujące obowiązek organu do przedstawienia jej takiej propozycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Uprzedzając zasadnicze rozważania należy podkreślić, że Sąd po przeanalizowaniu dokumentacji zebranej i załączonej do akt sprawy dostrzega starania skarżącej w dążeniu do odzyskania statusu funkcjonariusza w służbie Celno-Skarbowej. Nie ulega wątpliwości Sądu, że celem, do którego dąży skarżąca jest niewątpliwie odzyskanie statusu funkcjonariusza i przywrócenie do służby. Nie może jednak w ocenie Sądu być wątpliwości również co do tego, że zamierzonego celu skarżąca nie osiągnie poprzez złożenie skargi na bezczynność Dyrektora Izby z uwagi na nieprzedłożenie propozycji służby, bowiem sama propozycja służby nie stanowi aktu kształtującego sferę praw czy obowiązków jej adresata. Zawsze przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi, konieczna jest ocena jej dopuszczalności. W tym zakresie sąd ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek obligujących do jej odrzucenia, wskazanych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."), w tym zwłaszcza, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 2 P.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i 5 P.p.s.a. Przepisy P.p.s.a. zawierają enumeratywny katalog aktów i czynności, mogących stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż tam wskazane, wykracza poza kognicję sądów administracyjnych i jako taka podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z uwagi na charakter skargi konieczne więc było rozważenie, czy bezczynność organu, jaką skarżąca upatruje w braku przedłożenia propozycji służby, może stanowić przedmiot kontroli sądów administracyjnych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy P.p.s.a. regulują więc ściśle sytuacje, w których bezczynność organu można uczynić przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zatem, aby możliwym było zaskarżenie bezczynności organu mającej polegać na braku przedłożenia propozycji służby, konieczne jest przesądzenie, że wskazana propozycja, o której mowa w art. 165 ust 7 p.w.u.K.A.S., stanowi akt, o którym mowa w art. 3 P.p.s.a. Jak wynika z dokumentacji sprawy Dyrektor Izby pismem z dnia 31 maja 2017 r. z powołaniem na art. 25 ust.1 pkt 9 u.K.A.S. wyznaczył miejsce pełnienia służby skarżącej i jednoznacznie podał, że wyznaczenie nie stanowi propozycji określającej nowe warunki pracy i płacy. W kolejnym piśmie z tej samej daty Dyrektor Izby wyjaśnił, że w przypadku nie otrzymania do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, pracownik oraz funkcjonariusz nabywa prawo do otrzymania świadczeń należnych odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej w rozumieniu uchylanej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o służbie Celnej (Dz. U. 2016 r., poz. 1799). Organ wystawił świadectwo pełnienia służby skarżącej, z treści którego wynika, że pełniła ona służbę w Izbie Celnej w [...] w okresie od 29 grudnia 1990 r. do 30 września 2005 r., w Izbie Celnej w [...] w okresie od 1 października 2005 r. do 28 lutego 2017 r. oraz w okresie od 1 marca 2017 do 31 sierpnia 2017 w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (k. 37 akt administracyjnych). Niesporne jest, że skarżąca nie otrzymała od Dyrektora Izby pisemnej propozycji pracy na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, jak i propozycji służby. W tych uwarunkowaniach skarżąca konsekwentnie domaga się otrzymania propozycji służby. Podkreślić zatem należy, że propozycje zatrudnienia (służby) przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (decyzje, postanowienia) w sposób o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Propozycja określająca nowe warunki służby, czy postępowanie w sprawie jej złożenia, nie są objęte normowaniem powyższych przepisów. Propozycja taka stanowi bowiem skierowaną do funkcjonariusza (pracownika) ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., I OSK 2826/17). Podkreślić należy, że także propozycja pełnienia służby wymaga dopełnienia w postaci jej przyjęcia przez funkcjonariusza (pracownika). Wskazuje na to przepis art. 169 ust. 4 p.w.u.K.A.S., zgodnie z którym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ustalającej warunki pełnienia służby przysługuje w terminie 14 dni - od dnia przyjęcia - propozycji. W tym kontekście należy szczególnie zaakcentować fakt, że bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie rozpoczyna się z chwilą doręczenia propozycji (jak ma to miejsce w przypadku doręczenia władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu jakim jest decyzja – zob. art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), ale z chwilą przyjęcia propozycji. Do czasu przyjęcia propozycji pozostaje ona zatem jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Do zachowania ciągłości służby, o czym mowa w art. 169 ust 2 p.w.u.K.A.S., dojdzie zatem tylko wówczas, gdy adresat propozycji służby ją przyjmie. Złożenie propozycji służby, która może zostać przedstawiona zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi (art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S.) jest swoistą czynnością przygotowawczą, która sama nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem forma decyzji administracyjnej nie została przez ustawodawcę przewidziana dla propozycji służby. Propozycja służby nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Aby możliwe było zakwalifikowanie wskazanego przez skarżącą przedmiotu zaskarżenia do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, to jest muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97 i postanowienia z dnia 15 grudnia 2010 r., II GSK 8/10 i 16 grudnia 2013 r., II FSK 2968/13). Ponadto dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z prawa administracyjnego. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że kryterium dopuszczalności skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. – termin "dotyczy" – nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku pomiędzy aktem lub czynnością a uprawnieniami lub obowiązkiem danego podmiotu określonymi w przepisach prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2005 r., II GSK 96/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 4 i postanowienie z dnia 4 lipca 2012 r., I OSK 1501/12, Lex nr 1332325 [za:] T. Woś. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, wyd. el.). Nie ulega wątpliwości, że przedstawiana funkcjonariuszowi celnemu na podstawie p.w.u.K.A.S. propozycja nie ustala (nie odmawia ustalenia), potwierdza (nie odmawia potwierdzenia), ani nie stwierdza (nie odmawia stwierdzenia) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Dlatego też propozycja nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., I OSK 2989/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Propozycja służby nie ma charakteru władczego, albowiem jakiekolwiek jej skutki prawne uzależnione są od woli – nie organu – a adresata tej propozycji. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., I OSK 2989/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego należało przyjąć, że propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. nie stanowi aktu ani czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a to oznacza, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie propozycji pełnienia służby jest niedopuszczalna. Propozycje warunków zatrudnienia lub służby stanowią mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu, będąca jedynie pewnym etapem realizacji zapisanego w ustawie stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.u.K.A.S.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 p.w.u.K.A.S.). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny. W konsekwencji nieprzedstawienie oferty nie mieści się w katalogu spraw poddanych właściwości sądów administracyjnych w art. 276 ust. 1 u.K.A.S. Natomiast z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wynika wyłączenie właściwości tych sądów w sprawach związanych z podległością służbową między przełożonymi i podwładnymi. Nieprzedstawienie propozycji służby nie stanowi żadnego z przypadków, w których droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna. W świetle powyższego należy stwierdzić, że P.p.s.a. wyklucza możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w przedmiocie złożenia propozycji służby. Żądana przez stronę skarżącą czynność organu w postaci przedstawienia propozycji służby nie mieści się bowiem w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego – art. 3 § 3 P.p.s.a. Podkreślić należy, że badając dopuszczalność złożonej skargi Sąd miał na uwadze, że p.w.u.K.A.S., które weszły w życie z dniem 1 marca 2017 r., w sposób kompleksowy uregulowały zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w art. 165 i następnych. Z przepisów tych wynika, że jedynie przyjęta przez adresata propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej (art. 169 ust. 4). Nie ulga jednak wątpliwości, że w art. 169 p.w.u.K.A.S. mowa o konkretnej propozycji służby złożonej – funkcjonariuszowi – i to w kontekście warunków ciągłości jego służby. Jednocześnie jednak ustawodawca pozostawił uznaniu organu swobodę w zakresie przedłożenia i treści propozycji składanych zarówno funkcjonariuszom jak i pracownikom. Podkreślić należy, że obowiązek złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji dotyczy zarówno propozycji służby, jak i zatrudnienia. Nie można zatem przyjąć, że sama propozycja służby, której złożenia oczekiwałaby skarżąca, kształtowałaby sferę jego praw czy obowiązków. Aby móc twierdzić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Wbrew twierdzeniom skarżącej z przywołanych wyżej przepisów nie wynikał obowiązek organu wydania w stosunku do dotychczasowych funkcjonariuszy decyzji dotyczącej nowych warunków służby, z czym wiąże on bezczynność organu w tym zakresie. Przeczy temu treść p.w.u.K.A.S., z których wynika możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby, zatrudnienia, bądź też braku przedstawienia którejś z propozycji. Nieprzedstawienie zaś dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji służby nie stanowi żadnego z wymienionych przypadków, w którym droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna. Powyższa wykładania obowiązujących p.w.u.K.A.S. w powiązaniu z P.p.s.a. sprawia, że inne formułowane przez skarżącą zarzuty nie podlegają ocenie sądu administracyjnego. W związku ze stwierdzeniem braku swojej właściwości w przedmiocie objętym skargą Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu.