II SAB/Po 162/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym skargi A. A. na bezczynność Polskiego Związku Działkowców – Zarząd Okręgowy w [...] w przedmiocie rozpoznania skargi na działanie prezesa ROD postanawia odrzucić skargę /-/ E. Podrazik

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. A. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Polskiego Związku Działkowców w [...] – Zarząd Okręgowy w [...] w przedmiocie rozpoznania jego skargi z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz wezwania do usunięcia nadużycia prawa. Skarga została wpisana do repertorium SAB pod sygnaturą II SAB/Po [...]. Pismem z dnia [...] września 2020 r. skarżący działając na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., skarżący złożył natomiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek o wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł za nieprzekazanie do sądu jego skargi na prezesa Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] w [...] wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dotyczącej bezczynności. Wniosek został wpisany do repertorium SO pod sygnaturą II SO/Po [...]. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że szczegółowe wyjaśnienia zawarł w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny (k. 13 akt sąd.). Wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2020 r. Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] w [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie wypowiedzenia umowy dzierżawy działkowej A. A.. Uchwałę podjęto na postawie art. 36 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Uchwała jest prawomocna i z dniem [...] lipca 2020 r. A. A. winien działkę opuścić. Prawo do działki oraz członkostwa w Polskim Związku Działkowców zostało wygaszone. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie organowi grzywny organ wyjaśnił, że do Polskiego Związku Działkowców Okręg w [...] wpłynęły dwa pisma od A. A. - skarga na bezprawne działanie prezesa ROD [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. i wezwanie do usunięcia naruszeń prawa z dnia [...] lipca 2020 r. W skardze podniesiono zarzuty nieprzestrzegania przez Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] w [...] prawa związkowego i brak podstaw prawnych przy podjęciu decyzji o wypowiedzeniu umowy dzierżawy działkowej A. A.. Odpowiedź na skargę z dnia [...] czerwca 2020 r. przesłano w piśmie l.dz.[...] z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżący w odpowiedzi złożył kolejną skargę - wezwanie do usunięcia naruszeń prawa z dnia [...] lipca 2020 r. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, odpowiedź na skargę wraz z uzasadnieniem przekazano A. A. w piśmie Ldz. [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. Organ wyjaśnił, że podnoszone przez skarżącego przepisy z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, statutu PZD oraz regulaminu ROD nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jedyną drogą odwoławczą zgodnie z art. 37 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest wytoczenie przez działkowca powództwa. Skarżący prawdopodobnie zaskarżył uchwałę o wypowiedzeniu umowy dzierżawy działkowej, ponieważ do Okręgu PZD w [...] wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w [...], Wydział I Cywilny sygn. akt I C [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o przekazaniu sprawy z powództwa A. A. przeciwko Polskiemu Związkowi Działkowców - Zarząd Okręgowy w [...] do Sądu Okręgowego w [...] Wydział XIV Cywilny w [...] wg właściwości. Do chwili obecnej do PZD Okręg w [...] nie wpłynął odpis pozwu. Zarząd ROD im. [...] w [...] w dniu [...] września 2020 r. złożył natomiast pozew do Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny o eksmisję z działki i zapłatę zaległych opłat przeciwko A. A. (k. 5 – 7 akt sąd. II SO/Po [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. W ramach tej wstępnej kontroli dokonuje przede wszystkim badania swojej właściwości biorąc pod uwagę przepisy art. 3 § 2, 2a i 3, art. 4 i art. 5 P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 P.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność Poleskiego Związku Działkowców – Zarząd Okręgowy w Pole w rozpoznaniu jego skargi z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżący złożył do Okręgowego Zarządu PZD w [...] "skargę na bezprawne działanie prezesa ROD [...]". Skarżący wskazał, że "w związku z otrzymanym pismem o wypowiedzeniu", składa skargę, zarzucając zerwanie umowy przez wyłączenie prądu, które wykonano bez podstawy prawnej i z naruszeniem prawa (...). Skarżący wskazał, że na działanie p. [...] nie ma przepisu prawa, których do dnia dzisiejszego nie wskazał. W opinii skarżącego pismo o wypowiedzeniu narusza wymienione w skardze prawo związkowe. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności pisma p. [...] (k. 8 i 9 akt adm.). W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r., nr l.dz.[...] organ po zapoznaniu się ze skargą dotyczącą bezprawnego działania prezesa ROD im. [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. stwierdziło, że jest ona bezzasadna. Wypowiedzenie umowy dzierżawy działkowej na podstawie art. 36 pkt 3 ust. 1 i 2 pomiędzy skarżącym a Zarządem Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] w [...] jest zgodna z prawem (k. 10 akt adm.). Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. A. A. "w związku z otrzymanym zawiadomienie o odmownym rozpatrzeniu jego skargi", zarzucił organowi "rażącą obrazę art. 238 § 1 K.p.a., wskazując, że zawiadomienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i pisemnego w stosunku do jego zarzutów zawartych w skardze, wobec czego wnosi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (k. 12 akt adm.). W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. PZD stowarzyszenie ogrodowe w [...] okręg w [...] w odpowiedzi na pisma z dnia [...] czerwca i [...] lipca 2020 r. poinformował, że sprawa zablokowania dopływu energii elektrycznej do działki nr [...] z powodu umyślnego niepłacenia za jej zużycie oraz niedogodności z tym związane zostały prawomocnie rozstrzygnięte postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt I Cz [...]. Pozostałe sprawy poruszane w przedmiotowych pismach oraz przepisy statutu PZD, na które się powołano, są procedurą wewnątrzzwiązkową i dotyczą sytuacji, kiedy Zarząd ROD podejmuje uchwałę o pozbawieniu działkowca członkostwa w Polskim Związku Działkowców. Tymczasem Zarząd ROD nie podjął uchwały o pozbawieniu A. A. członkostwa w PZD, a zatem procedura określona w § 28,29 i 30 statutu PZD jest niedopuszczalna. Decyzja (uchwała) Zarządu PZD im. [...] w [...] dotyczy wypowiedzenia umowy dzierżawy działkowej. Jedyną drogą odwoławczą od tej uchwały jest wytoczenie powództwa - art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Powyższa konkluzja prowadzi do stwierdzenia, że złożona do Sądu skarga dotyczy sprawy zainicjowanej pismem skarżącego w przedmiocie decyzji o wypowiedzeniu umowy dzierżawy działkowej i należy ją zakwalifikować jako skargę, o której mowa w przepisach Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), dotyczącym skarg i wniosków. Sam skarżący składając "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" powołał się na art. 238 § 1 tej ustawy, traktując pismo organu z dnia [...] lipca 2020 r. jako zawiadomienie o sposobie rozpoznania jego skargi złożonej na mocy art. 227 K.p.a. Wobec powyższego należy wyjaśnić, że postępowanie skargowo – wnioskowe uregulowane w dziale VIII K.p.a., ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II K.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo – wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo – wnioskowy (art. 221 i następne K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem zaś skargi powszechnej przewidzianej w art. 227 i nast. K.p.a., może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie rozstrzyga się o indywidualnych prawach, a więc nie wydaje się aktów adresowanych do strony skarżącej, a jedynie zawiadamia się ją o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Czynności podejmowane przez organy państwowe, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz przez organy organizacji społecznych (art. 2 K.p.a.) w trybie przepisów działu VIII K.p.a. (art. 221 – 256 K.p.a.) odnoszące się do skarg i wniosków nie mieszczą się zatem w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OZ 1133/06 – wszystkie cytowane w niniejszym postanowieniu orzeczenia dostępne są pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego również i bezczynność mająca miejsce po złożeniu skargi w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. W orzecznictwie wprost wskazuje się, że ewentualna bezczynność organu w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Brak właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga m.in. dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (tak: J. P. Tarno, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, dostępny w bazie danych LEX – dokument nr 420218). Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem z powyższych rozważań wynika, że bezczynność organu w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 i art. 16 § 2 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji. /-/ E. Podrazik