II SAB/Po 161/20

Dnia 17 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B. D., J. S., B. S. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Inspektor Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2019 r. II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od organu na rzecz każdego skarżącego sumę pieniężną w kwocie po [...] zł, V. w pozostałym zakresie skargę oddala, VI. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. złożonym do Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej PINB), B. D., J. S. i B. S. wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego i przeprowadzenie czynności kontrolnych w sprawie prawidłowości wykonania wentylacji wychodzącej na wspólny korytarz na parterze z pomieszczeń należących do U. i M. K. oraz zabudowy dotychczasowych i wykonania nowych drzwi wejściowych na poziomie parteru przez U. i M. K. w budynku mieszkalnym przy Pl. [...] i [...] w [...] (k. 1 akt administracyjnych). W kolejnym piśmie z [...] grudnia 2019 r. wnioskodawcy wskazali, że pomimo upływu 11 miesięcy organ nie podjął żadnych czynności (k. 2 akt admin.). W dniu [...] marca 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie wnioskodawców na bezczynność i przewlekłość PINB (k. 3 akt admin.). Pismem z dnia [...] marca 2020 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego (k. 7 akt admin.). W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. organ wezwał U. i M. K. do zajęcia stanowiska w sprawie oraz pozostałych uczestników postępowania do złożenia stosownych oświadczeń (k. 8 i k. 10 akt admin). W kolejnym piśmie z [...] marca 2020 r. organ powiadomił o zwłoce i wskazał nowy termin załatwienia sprawy do [...] czerwca 2020 r. (k. 11 akt admin.). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. wnioskodawcy odpowiedzieli na wezwanie do złożenia oświadczeń (k. 37 akt admin.). Po przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej [...]WINB), postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. uznał ponaglenie za uzasadnione. Zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie do [...] czerwca 2020 r., stwierdził, że bezczynność i przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości w działaniach organu powiatowego oraz podjęcie środków zapobiegawczych naruszenia terminów załatwienia sprawy w przyszłości (k. 43 akt admin.). Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. PINB zwrócił się do Starostwa o udzielenie informacji w sprawie (k. 74 akt admin.). W kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. PINB zwrócił się o przesłanie do Sądu wyroku związanego ze sprawą (k. 77 akt admin.). W informacji przekazanej [...]WINB, PINB wskazał na przyczyny bezczynności oraz przewlekłości postępowania tj. na problemy kadrowe oraz aktualną sytuację epidemiologiczną. Jednocześnie wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania jest przedwczesny, gdyż załączony do akt dokument – projekt budowlany najprawdopodobniej został przerobiony, co może skutkować koniecznością wznowienia postępowania (k. 80 akt admin). Pismem z dnia [...] maja 2020 r. PINB zwrócił się o przesłanie wyroku uniewinniającego U. i M. K. (k. 86 akt admin.). Pismem z dnia [...] maja 2020 r. PINB zwrócił się do WINB o rozważenie możliwości ponownego zwrócenia się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego (k. 130 akt admin.). Pismami z dnia [...] maja 2020 r. PINB zwrócił się z zapytaniem do Gminy Miejskiej [...] oraz do Urzędu Ochrony Zabytków w [...] (k. 133-134 akt admin.). Pismem z dnia [...] maja 2020 r. zawiadomiono o zebranym materiale dowodowym i prawie wypowiedzenia się stron co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji (k. 135 akt admin.). Wnioskodawcy odnieśli się do powyższego w piśmie z [...] maja 2020 r. (k. 149 akt admin.). W pismach z dnia [...] sierpnia 2020 r. i [...] września 2020 r. wnioskodawcy, po przekroczeniu terminu wskazanego w uznaniu ponaglenia tj. [...] czerwca 2020 r. zwrócili się o niezwłoczne załatwienie sprawy (k. 179 i k. 190 akt admin.). Skargą z dnia [...] listopada 2020 r. B. D., J. S. i B. S. zarzucili PINB rażące naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej Kpa), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wnieśli o: - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od PINB na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, - zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się rażącej bezczynności oraz przewlekłości. Od daty bowiem złożenia wniosku tj. od dnia [...] stycznia 2019 r., dopiero po wniesionym ponagleniu, [...]WINB uznał ponaglenie za uzasadnione i zobowiązał PINB do załatwienia sprawy w terminie do [...] czerwca 2020 r. Dalej wskazywano, że pomimo wyznaczenia nowego terminu organ nie załatwił sprawy, w związku z czym ponownie skarżący wezwali PINB o niezwłoczne wydanie decyzji. Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej skarżący podali, że PINB od 9 lat lekceważy ich wnioski dotyczące szeregu samowoli budowlanych, bądź naruszenia przepisów prawa budowlanego przez U. i M. K. na wspólnej nieruchomości przy Pl. [...] w [...], czego skutkiem było uwzględnienie ich skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawach o sygn. II SA/Po 178/15 oraz o sygn. II SA/Po 61/20. Nadto wskazali, że dotychczas składali skargi na przewlekłość, które zostały uwzględnione w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawach II SAB/Po 117/16 oraz skargę na niewykonanie wyroku w sprawie II SA/Po 1045/17. Zdaniem skarżących organy nadzoru pomimo ww. wyroków nadal lekceważyły pisma skarżących oraz wykazywały jawny brak woli załatwienia sprawy. Dlatego też wnioskują o przyznanie od organu wskazanej sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie w dniu [...] grudnia 2020 r. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania (k. 194 akt admin.). PINB przyznał, że w dniu [...] marca 2020 r. [...]WINB uznał wniesione ponaglenie za uzasadnione i stwierdził, że bezczynność i przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, że po "interwencji" [...]WINB, PINB kontynuował dokładne wyjaśnianie stanu faktycznego sprawy i zebrał materiał dowodowy, o czym zawiadomił strony przed wydaniem decyzji. W ocenie organu złożony wniosek okazał się przedwczesny z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., której integralna część tj. projekt budowlany został przerobiony przez nieustaloną osobę. Zatem tutejszy organ nie miał możliwości poprawnego rozpoznania wniosku skarżących. W ocenie organu, w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia powinny dokonać organy administracji architektoniczno-budowlanej, skoro również skarżący w pismach kierowanych w sprawie kwestionują prawidłowość wydanego pozwolenia na budowę w zakresie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o warunkach zabudowy czy pozwolenia konserwatorskiego. Podkreślono, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do badania prawidłowości badania wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...]. To tutejszy organ sam zwrócił się do organu II instancji o rozważenie możliwości ponownego zwrócenia się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, działania organów nadzoru budowlanego są w dużej mierze utrudnione, co rzutuje na terminowość załatwienia spraw szczególnie skomplikowanych i wymagających zebrania materiału dowodowego, niezbędnego do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. W związku z utrudnieniem bezpośredniej obsługi interesantów, w ww. okresie do działalności organu doszły obowiązki związane z dodatkowym przesyłaniem korespondencji, a także utrzymanie bieżącej obsługi interesantów w ustawowych terminach w pozostałych sprawach. Wskazano również, że zawieszenie terminów procesowych. Zdaniem organu żądanie przez skarżących sumy pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł jest bezzasadne. Roboty budowlane wykonano w części kamienicy nienależącej do skarżących. Drzwi na wspólny korytarz w kamienicy zostały zamurowane, zatem ruch mieszkańców we wspólnym korytarzu został zmniejszony. Z lokalu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę nie wykuto nowego otworu drzwiowego na wspólny korytarz. Dlatego też skarżący nie zostali dotknięci jakimikolwiek negatywnymi skutkami z racji prowadzonego postępowania. Organ nadzoru budowlanego jako administracja publiczna dysponuje jedynie skromnymi środkami publicznymi zatem domaganie się odszkodowania wymaga szczegółowego uzasadnienia, którego w ocenie organu strona nie przedstawiła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej Ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a Ppsa. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 Ppsa skargę – w tym także skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. zwanej dalej Kpa, środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 Ppsa w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia postępowania jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie ponaglenie wpłynęło do PINB w dniu [...] marca 2020 r. W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Przedmiotem skargi jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych w zakresie wykonania wentylacji wychodzącej na korytarz na parterze w budynku mieszkalnym przy Pl. [...] i [...] w [...]. Przechodząc do badania sprawy pod względem merytorycznym wskazać należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy PINB dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 Kpa), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa (art. 37 § 1 pkt 1 Kpa). W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 Kpa, pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Z kolei bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018). W ramach jednego postępowania może dojść zarówno do bezczynności organu jak też przewlekłego prowadzenia postępowania. np. w sytuacji gdy okresy bezczynność organu przeplatają się z okresami aktywności organu, która to aktywność jest niesprawna i nieskuteczna i powoduje upływ terminów do załatwienia sprawy. Do terminu rozpoznania sprawy stosuje się reguły określone w Kpa. Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Art. 35 § 3 Kpa stanowi natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na mocy art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; zwanej dalej: ustawa COVID-19) – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu choroby zakaźnej zwanej COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. Zwrócić należy jeszcze uwagę na przepis art. 15zzs ust. 10 ustawy COVID-19, w którym wyraźnie przesądzono, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Przywołany art. 15zzs ustawy COVID1-9 został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875; ), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do niniejszej sprawy wskazać należy, że w sprawie jest bezsporne, że postępowanie nie zostało przeprowadzone w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Wniosek skarżących został złożony w dniu [...] stycznia 2019 r. i dopiero po roku czasu i dwóch miesiącach tj. w dniu [...] marca 2020 r. organ wszczął postępowanie administracyjne. W dniu [...] marca 2020 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, który nie został dochowany. Następnie w dniu [...] marca 2020 r. organ wyższego stopnia uznał ponaglenie wniesione w sprawie za uzasadnione i wyznaczył termin na załatwienie sprawy do [...] czerwca 2020 r. W dalszej kolejności za okres od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. nie można skutecznie stawiać organowi zarzutu bezczynności z uwagi na omawiane powyżej zawieszenie terminów procesowych, po czym zawieszony termin zaczął biec dalej od [...] maja 2020 r. W kwietniu i maju 2020 r. poprzez pisma z dnia [...] i [...] kwietnia oraz z [...] maja, [...] maja i [...] maja organ podejmował czynności. W piśmie z dnia [...] maja 2020 r. organ zawiadomił o zebranym materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się, na co wnioskodawcy odpowiedzieli pismem z [...] maja 2020 r. W okresie od ponownego biegu terminów procesowych tj. od [...] maja 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. tj. do czasu wydania decyzji, czyli przez 7 miesięcy, organ pozostawał bezczynny. Skutkuje to koniecznością uznania skargi na bezczynność organu za uzasadnioną. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie jedynie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, o czym w dalszej części uzasadnienia. Niewątpliwie jednak doszło do bezczynności organu w niniejszej sprawie. Oceniając natomiast czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania należało oceniać zachowanie terminów określonych w art. 35 Kpa oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 Kpa, jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 Kpa stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany Odnosząc powyższe ogólne rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, że niewątpliwie organ dopuścił się również przewlekłości w prowadzeniu postępowania przekraczając znacznie terminy ustawowe na załatwienie sprawy. W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze czynności celem rozpatrzenia wniosku z tak znacznym opóźnieniem i bez stosownego wyjaśnienia. Organ przez okres przeszło roku czasu, w sytuacji gdy nie panowała jeszcze pandemia, całkowicie zignorował nałożoną na niego w art. 36 Kpa powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Uczynił to dopiero po przeszło roku czasu i to na skutek ponaglenia wszczął postępowanie administracyjne. Jednocześnie nie ma podstawy do stwierdzenia, że były podejmowane przez organ należyte działania, które uzasadniałyby zwłokę w załatwieniu wniosku. Sprawa bowiem przedmiotowo nie jest sprawą nadmiernie skomplikowaną, dotyczy bowiem jedynie oceny prawidłowości wykonanej wentylacji w budynku mieszkalnym. Powyższa ocena zajęła natomiast organowi prawie dwa lata. Tymczasem w ocenie Sądu, decyzja w niniejszej sprawie mogła zostać wydana dużo wcześniej, aniżeli w grudniu 2020 r. Stan przewlekłości postępowania nastąpił już w momencie złożenia wniosku i trwał przez rok i prawie dwa miesiące, następnie organ nie podejmował działań w związku z zawieszeniem terminów, po czym ponownie popadł w siedmiomiesięczną przewlekłość, która trwała aż do wydania decyzji. Nie było bowiem przeszkód, aby organ po ponownym rozpoczęciu biegu terminów tj. od [...] maja 2020 r. wydał decyzję. Mając zatem na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie uprawniała do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których bezzasadnie nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Decyzja merytoryczna w sprawie zapadła już po wniesieniu skargi do Sądu, organ nie dochował również wskazanego przez [...]WINB terminu załatwienia sprawy. Także powoływanie się na stan pandemii nie może usprawiedliwiać bezczynności, ani przewlekłości organu, gdyż wniosek został złożony na rok i dwa miesiące przed pandemią tj. w dniu [...] stycznia 2019 r. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II wyroku). Wobec wydania decyzji w niniejszej sprawie po wniesieniu skargi Sąd w pkt. I umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania PINB w [...] do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2019 r. Sąd stwierdził również, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III). Stwierdzona bowiem przewlekłość i bezczynność nie wynikały wyłącznie z zaniechania organu. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W rozpoznawanej sprawie (co zostało już przytoczone) organ wyznaczył termin załatwienia sprawy, którego nie dochował. W toku sprawy nie informował wnioskodawców z jakich przyczyn wystąpił taki stan rzeczy oraz kiedy wniosek zostanie załatwiony. Powyższe wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie organ ostatecznie załatwił sprawę, jednakże już po wniesieniu skargi do Sądu. Wydanie decyzji nastąpiło już zatem w warunkach rażącej bezczynności. Tymczasem przez bardzo długi okres organ nie podejmował żadnych czynności, co doprowadziło do przewlekłości postępowania. W ocenie Sądu sytuacja, w której strona czeka przez tak długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w punkcie III. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a Ppsa. W punkcie IV wyroku Sąd przyznał od organu na rzecz każdego skarżącego sumę pieniężną w kwocie po [...] zł, która jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (tak też NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, opubl. w LEX nr 2440285). Suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie kwot po [...] zł na rzecz każdego skarżącego będzie w ocenie Sądu stanowiło swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z rażącą bezczynnością oraz rażącym przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego. Należy również podkreślić, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) wielokrotnie wskazywano, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr [...], wyrok z [...] lutego 2003 r. i sprawa [...] przeciwko Polsce, skarga nr [...] wyrok z [...] lutego 2005 r.) oraz że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa [...] przeciwko [...], [...] wyrok z dnia [...] marca 2006 r.). Jest to domniemanie, możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r. I OSK 442/18 LEX nr 2725767). W pozostałym zakresie ponad zasądzoną w pkt IV wyroku sumę pieniężną Sąd oddalił skargę uznając, że żądana przez skarżących suma w wysokości [...] zł byłaby nadmierna, o czym orzeczono w pkt V wyroku. Ustalając wysokość sumy pieniężne należało mieć na względzie uzasadnienie projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) wprowadzające możliwość przyznania w sprawach bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania sumy pieniężnej. Projekt ten był wzorowany na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja), która została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498). W nowelizacji wskazano, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej [...] zł, a następnie z dniem [...] stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż [...] zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż [...] złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2103). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że sprawa oceny prawidłowości wykonanej wentylacji w korytarzu budynku miała szczególne znaczenie dla skarżących, co uzasadniałoby przyznanie na ich rzecz kwoty większej aniżeli [...] zł na każdego skarżącego. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie VI wyroku na mocy art. 200 Ppsa, a na zasądzoną kwotę złożyła się kwota wpłaconego wpisu od skargi. Wyrok zapadł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 Ppsa.