II SAB/Po 147/26

Dnia 6 sierpnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Sędzia WSA Sebastian Michalski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2026 roku sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w W. na bezczynność Fundacji [...] w likwidacji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Fundację [...] w likwidacji do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 25 marca 2026 roku w terminie czternastu dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że Fundacja [...] w likwidacji dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Fundacji [...] w likwidacji na rzecz Fundacji "[...]" z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Fundacja "[...]" z siedzibą w [...], pismem z dnia 30 kwietnia 2026 roku, wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Fundacji [...] w likwidacji z siedzibą w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zażądała: zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 25 marca 2026 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zgłoszonych żądań wskazano, że w dniu 25 marca 2026 roku skarżąca przesłała na adres siedziby organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie łącznej wysokości wydatków poniesionych na finansowanie kampanii referendalnej dotyczące referendum ogólnokrajowego przeprowadzonego w dniu 15 października 2023 roku. W dniu 21 kwietnia 2026 roku organ wystosował do wnioskodawcy pismo, w którym wskazał, że kwestia wysokości wydatków objętych wnioskiem jest aktualnie ustalana w toku postępowania prowadzonego przez organy państwowe. Informacja objęta wnioskiem nie została przekazana. Mając na uwadze powyższe skarżąca podniosła, że dla uznania, że organ prawidłowo rozpatrzył wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wystarczy sama informacja o braku posiadania żądanej informacji. Powiadomienie musi składać się z oświadczenia o nieposiadaniu wnioskowanych informacji, jak również uwiarygodnienia takich twierdzeń, które pozwolą na ocenę ich rzetelności. Sąd administracyjny ma prawo ocenić, czy prawdopodobne jest, że organ takich informacji nie posiada, uwzględniając czy informacja jest związana z zakresem działania i kompetencją organu. Skarżąca podniosła ponadto, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej przewidziano kategorię informacji publicznej przetworzonej. Zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości oraz danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym Fundacja [...] jako organizacja pożytku publicznego jest obowiązana do prowadzenia ksiąg rachunkowych. Do ksiąg rachunkowych należy wprowadzać każde zdarzenie o skutkach majątkowych lub finansowych. Wszystkie wydatki poniesione przez organ na cele wskazane we wniosku powinny być ujęte w księgach rachunkowych. Nie sposób więc uznać, że organ nie posiada żądanej informacji. W razie uznania informacji publicznej za przetworzoną konieczne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Samo wskazanie, że wysokość wydatków jest ustalana w toku postępowania przez właściwe organy jest nazbyt lakoniczna. Nie sposób ustalić przez jakie organy i na jakie potrzeby ustalenia są dokonywane. Ze sformułowanej odpowiedzi nie wynika, że organ nie posiada żądanych informacji. Sam fakt ustalania wysokości wskazanych wydatków nie przesądza, że organ nie posiada informacji o tych wydatkach w prowadzonych ewidencjach. W odpowiedzi na skargę Fundacja [...] w likwidacji z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi oraz ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że doszło do bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Na podstawie art. 106 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Fundacja zażądała zwrócenia się do Prokuratury Rejonowej w [...] o przekazanie akt postępowania prowadzonego pod sygn. [...] celem przeprowadzenia dowodu na okoliczność, że: a) organy ścigania prowadzą czynności dotyczące wydatków poniesionych na finansowanie kampanii referendalnej dotyczącej referendum ogólnokrajowego przeprowadzonego w dniu 15 października 2023 roku, b) pozostawania wysokości wskazanych wydatków w toku ustaleń przez właściwe organy państwowe. W uzasadnieniu zgłoszonych żądań wyjaśniono, że informacje objęte wnioskiem pozostają w bezpośrednim związku z postępowaniem prowadzonym przez organy ścigania. Na dzień rozpoznawania wniosku żądane dane nie miały charakteru informacji ostatecznie ustalonej i zweryfikowanej. Wysokość wydatków zostanie dopiero określona w toku prowadzonego postępowania. Fundacja nie dysponuje ostatecznymi i potwierdzonymi danymi pozwalającymi na udostępnienie informacji w kształcie oczekiwanym przez skarżącą. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada obowiązku tworzenia nowych informacji, zestawień lub opracowań na potrzeby wnioskodawcy, w sytuacji gdy dane nie zostały jeszcze definitywnie ustalone. Skoro wysokość środków poniesionych na kampanię jest ustalana w toku postępowania, to oczywistym jest iż ta wartość nie wynika z ksiąg rachunkowych. Gdyby była to wartość jednoznaczna i nie budząca wątpliwości Fundacji oraz organów ścigania, nie byłoby składane zawiadomienie o możliwości popełnienie przestępstwa i nie byłoby wszczęte śledztwo przez prokuraturę. Udzielenie jakiejkolwiek informacji o kwocie wydatków poniesionych na kampanię referendalną mogłoby potencjalnie wprowadzić skarżącego w błąd. Fundacja mogłaby podać wartość odmienną, niż zostanie ustalona w prowadzonym postępowaniu, co następnie spowodowałoby wątpliwości w zakresie rzetelności i prawidłowości udzielanych informacji. Z tych względów Fundacja nie posiadała obiektywnych możliwości przekazania wnioskowanych informacji. W dalszej kolejności organ podniósł, że nawet teoretycznie, gdyby Fundacja posiadała żądane informacje, to ich upublicznienie mogłoby pozostawać w kolizji z prawidłowym tokiem prowadzonego postępowania przygotowawczego oraz ingerować w czynności podejmowane przez właściwe organy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dostęp do informacji publicznej nie może prowadzić do naruszenia dobra prowadzonych postępowań przygotowawczych ani utrudniać realizacji ustawowych kompetencji organów ścigania. Z ostrożności procesowej Fundacja podniosła, że nawet gdyby Sąd uznał, iż sposób procedowania był nieprawidłowy, to brak jest podstaw do przyjęcia, że ewentualna bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Fundacja pozostawała w kontakcie ze skarżącym, udzieliła odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni oraz działała w przekonaniu, iż przekazana informacja odpowiada zakresowi posiadanych i możliwych do udostępnienia danych. Po otrzymaniu odpowiedzi skarżący nie wezwał Fundacji do udzielenia dalszych informacji lub wyjaśnień mimo, iż posiadał taką możliwość. Zgodnie z art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Skarżący mógł więc skorzystać z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli przekazana informacja w jego ocenie była niewystarczająca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga jest dopuszczalna. Przyjmuje się, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 P.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine P.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18, LEX nr 2825597). Do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 26.05.2011 r., I OSK 857/11, LEX nr 1081061). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, LEX nr 1080508; por. też Wyrok WSA w Poznaniu z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, LEX nr 1153834). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie". Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W świetle art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własny pogląd, że fundacje realizują zadania publiczne (wyrok NSA z 21.10.2022 r., III OSK 4468/21, LEX nr 3425169). Nie budzi wątpliwości Sądu, że informacja o łącznej wysokości wydatków poniesionych przez Fundację [...] w likwidacji z siedzibą w [...] na finansowanie kampanii referendalnej dotyczącej referendum ogólnokrajowego jest informacją związaną z realizacją zadań publicznych. Pomiędzy stronami bezsporne pozostaje, że Fundacja [...] w likwidacji z siedzibą w [...], na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Bezsporne pomiędzy stronami pozostaje również to, że żądanie wniosku dotyczyło informacji publicznej, a także i to, że organ nie udostępnił informacji objętej wnioskiem, bo w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku (7 kwietnia 2026 roku) jedynie zawiadomił skarżącą, iż nie jest w posiadaniu żądanej informacji. Kwestią sporną i wymagającą rozstrzygnięcia jest to, czy pismo organu z dnia 21 kwietnia 2026 roku stanowi o skutecznym prawnie załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Realizując powinności wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania, załatwia sprawę w drodze czynności materialno-technicznej lub wydaje decyzję. Czynnością materialno-techniczną (pismem) udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że: wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania (np. BIP, itp.), nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzję natomiast organ wydaje w przypadku: odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenia w dostępie do informacji lub z powodu braku wykazania interesu publicznego; umorzenia postępowania, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (art. 16 u.d.i.p.). Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie załatwienia wniosku przez właściwy podmiot poprzez udzielenie informacji publicznej lub wydanie stosownego aktu. Przez pryzmat realizacji tego celu należy oceniać zasadność skargi na bezczynność. Przyjmuje się, że dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania (wyrok NSA z 27.01.2016 r., I OSK 127/15, LEX nr 2032706). Do oddalenia skargi nie przekonuje argumentacja, że Fundacja [...] w likwidacji z siedzibą w [...] nie posiada informacji o wysokości wydatków poniesionych na finansowanie kampanii dotyczącej referendum ogólnokrajowego przeprowadzonego w dniu 15 października 2023 roku. Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko strony skarżącej, że Fundacja [...] jako organizacja pożytku publicznego w latach 2018-2025 była podmiotem obowiązanym do prowadzenia ksiąg rachunkowych. Taki stan rzeczy potwierdza dokumentacja udostępniona na stronie internetowej Fundacji (statut, sprawozdania finansowe wraz z informacją dodatkową oraz roczne sprawozdanie merytoryczne z działalności organizacji pożytku publicznego). Niewątpliwie zatem Fundacja [...] jest/powinna być w posiadaniu dokumentów potwierdzających wydatkowanie środków finansowych na cel objęty w żądaniem wniosku. Twierdzenia, że istnienie/posiadanie informacji o wysokości przedmiotowych wydatków warunkuje ocena prawnokarna działań polegających na finansowaniu kampanii referendalnej Sąd rozpoznaje jako sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania. W konsekwencji przyjąć należało, że zapewnienia o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej są całkowicie niewiarygodne. Treść odpowiedzi na skargę również potwierdza, że Fundacja [...] jest w posiadaniu żądanych informacji. Do oddalenia skargi nie przekonuje argumentacja, iż zadośćuczynienie żądaniu wniosku w postaci udostępnienia informacji o łącznej wysokości wydatków poniesionych na finansowanie kampanii referendalnej wymaga ustalenia tej kwoty. Skarżąca trafnie zauważa, że nawet jeżeli żądana informacja miałaby zostać uznana za informację publiczną przetworzoną, to odmowę udostępnienia takiej informacji warunkuje brak szczególnej istotności dla interesu publicznego, a załatwieniem wniosku skarżącej powinno nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie miało miejsca. Żądania oddalenia skargi nie usprawiedliwia twierdzenie o prowadzeniu postępowania karnego, a także argumentacja, że upublicznienie żądanych informacji pozostaje w kolizji z prawidłowym tokiem prowadzonego postępowania karnego. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenie dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., spowodowane tajemnicą śledztwa (postępowania przygotowawczego) wymaga wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8.05.2024 r., II SAB/Po 31/24, LEX nr 3717115 oraz wyrok NSA z 29.07.2025 r., III OSK 2082/24, LEX nr 3902639). Skoro decyzja o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie została wydana, to przyjąć należało, że argumentacja o prowadzeniu postępowania karnego oraz oczekiwanie przeprowadzenia dowodu z akt postępowania przygotowawczego, pozostają indyferentne dla oceny zasadności skargi, która dotyczy przecież bezczynności organu w odniesieniu do załatwienia wniosku w formie czynności materialno-technicznej. Sąd nie ujawnił podstaw do zakwestionowania zgodnego stanowiska stron postępowania, że bezczynność organu nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. o sygn. akt II OSK 3374/18 oraz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 1802/1), co w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie miało miejsca. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Fundację [...] do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz a aktami administracyjnymi (punkt pierwszy wyroku) oraz na podstawie oraz art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a. stwierdził, że organu dopuścił się bezczynności, która nie miała charakter rażącego naruszenia prawa (punkt drugi wyroku). O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje opłatę uiszczoną tytułem wpisu od skargi (100 zł).