II SAB/Po 144/23

Dnia 25 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2023 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

K. J. (dalej: skarżący), reprezentowany przez adwokat K. N., pismem z dnia 25 sierpnia 2023 wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w udostępnieniu informacji publicznej. Pismem z 25 czerwca 2023 r. Skarżący złożył wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy o wgląd w dokument, jaki Burmistrz Miasta i Gminy wystosował do Spółki W. (komunalnej spółki realizujące zadania wynikające z Ustawy). Skarżący podniósł, iż na podstawie tego dokumentu Spółka W. odmawia zawierania z zainteresowanymi inwestorami prywatnymi umów przedwstępnych o zasadach realizacji sieci wodociągowych. Skarżący pragnie zapoznać się z tym pismem i zrozumieć to, jak realizowane są zadania własne w Gminie [...], a w tym jak wygląda zarządzanie Spółką W. w tak kluczowym obszarze. Skarżący chciałby także ocenić, na podstawie tego pisma, do kiedy ów zakaz obowiązuje, jakimi przesłankami kierował się organ, względnie jakie tenże zakaz zawiera argumenty (uzasadnienie). W odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z 30 czerwca 2023 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy wskazał, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, a korespondencją wewnętrzną służącą uzgodnieniom pomiędzy operatorem, a właścicielem sieci. Skarżący, wspomnianym na wstępie pismem z dnia 25 sierpnia 2023 wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w udostępnieniu informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy; 2) uznanie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem przepisów prawa; 3) zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi wnioskodawcy w terminie 14 dni albo umorzenie w tym zakresie postępowania, jeżeli po wniesieniu skargi organ rozpozna wniosek z 25 czerwca 2023 r. w sposób zgodny z przepisami prawa, a zatem w tym zakresie postępowanie sądowo-administracyjne stanie się bezprzedmiotowe; 4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżący wskazał, iż wnioskowany dokument to informacja publiczna (dokument wystosowany przez organ wykonawczy Gminy [...] do spółki, będącej operatorem przesyłowym w zakresie wody); co więcej, pismo dotyczy ważkiego zagadnienia dla spraw publicznych, a mianowicie nakazuje wstrzymać na 2023 r. podpisywanie umów z inwestorami prywatnymi na sieci wodociągowe, a zatem dotyczy spraw publicznych i zadań własnych gminy, o jakich mowa w przepisach ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 537, z późn. zm., dalej: "Ustawa"). Co więcej, skarżący wskazał, iż jako zainteresowany sprawami gminy [...] ma prawo wiedzieć, jakie przesłanki legły u podstaw takiego nakazu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż nie może być korespondencją wewnętrzną - abstrahując od jego treści, charakteru, wagi i roli - dokument (oświadczenie woli, nakaz, zakaz, czy jakiekolwiek wystąpienie) skierowany przez organ wykonawczy w osobie Burmistrza Miasta i Gminy) [...] do odrębnej osoby prawnej, jaką jest Spółka W. . Skarżący podniósł, iż nie znajduje w sprawie zastosowania pogląd, że "(...) korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami nie jest informacja publiczną, nawet jeżeli w jakieś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważaniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r., sygn. akt [...]). Wszak w niniejszej sprawie Skarżący chce zapoznać się z takim pismem, jakie uzyskało walor oficjalności, bowiem skierował je Burmistrz Miasta i Gminy do Spółki W. , która - załatwiając podania petentów o wydanie warunków przyłączenia do sieci jednoznacznie przywołuje to jako argument za tym, aby nowych umów na realizację sieci wodociągowych nie zawierać w całym 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż wbrew temu, co podnosi skarżący pismo email skierowane do ww. spółki komunalnej nie stanowi informacji publicznej, a korespondencję wewnętrzną. W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r. sygn. I OSK 3073/13 "Korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną nawet jeżeli dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia." (LEX nr 1569520). W tym kontekście należy podkreślić, że z pisma email skierowanego do spółki W. wynika co prawda prośba o nie podpisywanie umów w 2023 r. Jednak należy podkreślić, że z treści tej wiadomości wynika także, że sprawa ta będzie jeszcze omawiana i w tym celu Urząd Miasta i Gminy [...] zorganizuje stosowne spotkanie. Takie spotkanie miało miejsce, a jego efektem było ustalenie, że spółka wykona analizę hydrauliczną ( dot. wydajności istniejących sieci wodociągowych i możliwości technicznych przesyłu większych ilości wody, z uwagi na średnice sieci przesyłowych i istniejące uzbrojenie techniczne sieci). Ponadto wbrew temu, co zostało wskazane w skardze, pismo to nie zostało wystosowane przez Burmistrza Miasta i Gminy tylko przez Kierownik Wydziału Inwestycji, a zatem nie miało charakteru oficjalności, skoro ww. pracownik nie jest osobą, która może wiążąco w imieniu Miasta i Gminy [...] wydawać polecenia tj. nakazy lub zakazy określonego działania. Marginalnie jeszcze można stwierdzić, że nie jest przesądzające o tym, czy pismo email stanowi informację publiczną lub dokument wewnętrzny fakt, że spółka W. powołuje się na tego rodzaju pismo w oficjalnej korespondencji. Podkreślenia wymaga bowiem to, że na treść pism spółki komunalnej Burmistrz Miasta i Gminy nie ma wpływu. W dniu 26 października 2023 r. skarżący wniósł pismo procesowe w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał, iż budzi wątpliwości twierdzenie organu, który raz podnosi, że korespondencja pomiędzy Miastem i Gminą [...], a Wodociągi [...] i Usługi Komunalne W. sp. z o.o., miała postać pisma w formie korespondencji, a innym razem, że korespondencja ta była mailowa. Co więcej, skarżący podniósł, iż nie ma znaczenia, czy pismo wystosowane w imieniu Miasta i Gminy [...] do Wodociągi [...] i usługi Komunalne W. sp. z o.o., podpisał osobiście Burmistrz Miasta i Gminy, czy też jego zastępca, bądź pracownik. Jeżeli pismo/korespondencję wystosował pracownik Urzędu Miasta i Gminy [...] - na co wskazuje organ w odpowiedzi na skargę - to należy przyjmować, że bądź działał w granicach posiadanego upoważnienia/pełnomocnictwa, bądź przekroczył swoje uprawnienia. W każdym wypadku było to jednak oświadczenie osoby działającej z ramienia Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wstrzymania podpisywania umów przedwstępnych o zasadach realizacji sieci wodociągowych przez inwestorów prywatnych. Skarżący wskazał, iż pragnie zapoznać się z tą korespondencją, aby ustalić, jakie są realne przesłanki wstrzymania tych umów i jakie są widoki na odblokowanie tej możliwości. Obecna "polityka" i funkcjonowanie operatora sieci wodociągowej tj. Wodociągi [...] i Usługi Komunalne W. sp. z o.o. jest nietransparentna. Wrażenie to potęguje odmowa wydania takich pism, aby czynnik społeczny (obywatel) mógł to zweryfikować i ocenić. Skarżący przywołał w tym kontekście stanowisko, jakie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 351/17, co do tego jak należy rozumieć dokument wewnętrzny. Zgodnie z ww. wyrokiem, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2649/15, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11. Zdaniem skarżącego, przedkładając powyższe na grunt niniejszej sprawy trudno twierdzić, że korespondencja wystosowana przez Burmistrza Miasta i Gminy, tudzież szerzej - pracownika Urzędu Miasta i Gminy [...], wyznaczonego do prowadzenia określonych rodzajów spraw - do spółki wodociągowej w sprawie nakazania wstrzymania podpisywania umów na realizację sieci wodociągowej przez inwestorów prywatnych, nie miała waloru oficjalności i była jakiegoś rodzaju projektem, wstępnym uzgodnieniem, elementem dochodzenia do określonych decyzji, rozstrzygnięć, czy postanowień. Wszak tego rodzaju "decyzja", czyli pismo wystosowane w imieniu właściciela spółki (Miasta i Gminy [...]) zostało zredagowana i zawierało ono konkretne wnioski i tezy. Na ich podstawie spółka wodociągowa udziela oświadczenia w sprawie zapewnienia dostaw wody, podkreślając brak możliwości zbudowania własnej sieci wodociągowej. Nadal spółka wodociągowa powołuje się na stosowne ustalenia z Urzędem Miasta i Gminy [...], a wynikające z pisma, którego wydania domaga się wnioskodawca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie ze skargi K. J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Sąd nie ma wątpliwości, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Burmistrz Miasta i Gminy, jako organ wykonawczy gminy, w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 40), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z kolei informację publiczną stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a więc z całą pewnością będzie to także informacja o działaniach zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu drogowego oraz dokumentów związanych z tymi działaniami. Z kolei art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Co do zasady, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonymi we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Biorąc pod uwagę fakt, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w pierwszej kolejności zbadać należy, czy informacja, której udostępnienia żąda skarżący, jest informacją publiczną. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r. I OSK 638/11, przepis art. 1 u.d.i.p. wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02). Ponadto dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w sytuacji, gdy organy administracyjne stwierdzą, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie są obowiązane do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Jeżeli natomiast wnioskodawca będzie uważał, że dana informacja stanowi informację publiczną i odmowa jej udzielenia powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, to ma możliwość złożenia skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Pamiętać przy tym należy, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji, a nie, gdy rozpozna wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę. Chodzi tu bowiem o niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie. Należy jednak wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w 2013 r., który w uzasadnieniu prawnym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122) wskazał, iż z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Co więcej, zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1709/17, dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, a więc fakt, iż wniosek skarżącego dotyczył korespondencji pomiędzy Miastem i Gminą [...], a Wodociągami [...] i Usługami Komunalnymi W. sp. z o.o., uznać należy, że wniosek skarżącego nie dotyczył dokumentu wewnętrznego, a zatem jego treść nie była wyłączona z zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Powyższe twierdzenie zgodne jest z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 - "dokumentem wewnętrznym" jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych". Z tego powodu Sąd stwierdza, że działanie organu, który pismem z dnia 30 czerwca 2023 r. poinformował skarżącego, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, było nieprawidłowe. W tej sytuacji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd uznał za uzasadnione zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2023 r. w sposób przewidziany przez obowiązujące przepisy u.d.i.p. w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o dostępnie do informacji publicznej organ powinien był albo udostępnić wnioskowane dokumenty, albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia, a skoro tego nie uczynił to zachodzą podstawy do uznania, że dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 25 czerwca 2023 r. Podsumowując, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (pkt 3 sentencji wyroku), bowiem odpowiedź na wniosek skarżącego została udzielona ze stosunkowo niewielkim opóźnieniem. Sąd wziął pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca ze względu na fakt, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do siedziby organu w dniu 25 czerwca 2023 r. a organ podjął niezwłocznie działania w celu jego załatwienia i zarazem pismem z dnia 30 czerwca 2023 r. poinformował skarżącego o tym, że w jego ocenie wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. A zatem, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt III sentencji. Natomiast o kosztach postępowania (pkt IV sentencji), orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.