II SAB/Po 142/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak -Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2019r., II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego , IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Dyrektora Szkoły na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, VI. odstępuje od zasądzenia od organu kosztów postępowania w pozostałej części

M. B. (dalej jako strona lub skarżący) wystąpił [...] listopada 2019 r. do Dyrektora Szkoły (dalej Dyrektor SP nr [...]) o udostępnienie informacji publicznej, poprzez podanie: 1. ilu nauczycieli zostało poddanych ocenie pracy nauczyciela w latach od [...] września 2010 r. do dnia [...] listopada 2019 r. 2. jakie oceny otrzymali ww. nauczyciele, poprzez wskazanie ilości wystawionych ocen negatywnych, dobrych, bardzo dobrych, wyróżniających; 3. jaki czas upłynął od dnia złożenia wniosku o dokonanie oceny, a w przypadku oceny pracy dokonywanej z inicjatywy własnej dyrektora od dnia podjęcia tej inicjatywy, do dnia dokonania każdej z oceny pracy. Skarżący wskazał aby ww. informacje przesłać mu za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres e-mail (k. 11). Następnie pismem procesowym z dnia [...] grudnia 2019 r. (data złożenia pisma w Szkole Podstawowej [...] por. prezentata na piśmie) wniósł skargę na bezczynność Dyrektora SP nr [...] w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 14 ust.1 art. 16 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 poz. 1429, dalej u.d.i.p.). Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Dyrektora do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2. orzeczenie, iż bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości dwukrotności miesięcznego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odr. przepisów 4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W skardze podał, że do dnia jej wniesienia ([...] grudnia 2019 r.) nie otrzymał żądanej informacji, ani decyzji odmownej od organu. Wobec tego organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku. Dodał, że w orzecznictwie przesądzona już jest kwestia tego, że informacja o tym ilu nauczycieli zostało ocenionych przez dyrektora szkoły oraz jakie otrzymali oceny (bez ujawnienia imion i nazwisk) jest informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor SP nr wniósł o oddalenie skargi. Podał, że wniosek skarżącego wpłynął do szkoły [...] listopada 2019 r., a w dniu [...] grudnia wysłano odpowiedź na ww. wniosek listem poleconym. Dyrektor podał, że wprawdzie we wniosku wskazano aby odpowiedzi udzielić drogą mailową, jednak Internet w szkole sprawia problemy techniczne wobec czego Dyrektor zdecydował o wysłaniu odpowiedzi na wniosek pocztą tradycyjną. Do odpowiedzi na skargę Dyrektor załączył kopię pisma- wniosku z [...] listopada 2019 r., odpowiedź jakiej udzielono skarżącemu, oraz kserokopię książki pocztowej wskazującej, że odpowiedź nadano do skarżącego [...] grudnia 2019 r. i została przez niego odebrana [...] grudnia 2019 r. (k.15). W odpowiedzi na wniosek skarżącego (k. 12) wskazano, że 1. od dnia [...] września 2010 r. do [...] listopada 2019 r. ocenie poddano 18 nauczycieli, 17 otrzymało oceny wyróżniające oraz 1 dobrą oraz 38 nauczycieli otrzymało ocenę dorobku zawodowego za okres stażu (37 pozytywnych i 1 negatywna). 2. wszystkie oceny zostały wydane zgodnie z terminem (art 6a ust. 2 Karty Nauczyciela). W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2020r. pełnomocnik skarżącego podał, że Dyrektor w ustawowym terminie nie udzielił odpowiedzi na wniosek i w formie wnioskowanej przez skarżącego. Organ zbagatelizował określone we wniosku sposób i formę udostępnienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."). W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych, a także czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p.") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jak wynika przy tym z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującego to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor SP nr [...], jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną wykonującą zadania publiczne z zakresu oświaty, funkcjonującą w oparciu o publiczne środki finansowe, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – Dz. U. z 2019 r., poz. 1148). Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). W niniejszej sprawie skarżący domaga się informacji o ocenach dotyczących pracy nauczycieli, a zatem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Jak wynika z art.6a ustawy z dnia 26.01.1982r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006r., nr 97 poz. 674 z późn. zm.) dyrektor szkoły może przeprowadzać (jest do tego uprawniony i zobowiązany) ocenę pracy nauczycieli. W tej sytuacji bez wątpienia żądana przez skarżącego informacja, ilu nauczycieli zostało ocenionych przez Dyrektora SP nr [...] oraz jakie otrzymali oceny, jest informacją publiczną o jakiej mowa w art. 1 u.d.i.p.. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, co wynika z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy. W tym przypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej. Udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udzielenia informacji, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Przy ocenie daty udostępnienia informacji istotna jest okoliczność kiedy wnioskodawca informację otrzymał. . W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej składając go osobiście w szkole podstawowej nr [...] w T. w dniu [...] listopada 2019 r. We wniosku skarżący wskazał swój adres domowy, a także adres poczty e-mail. Jednocześnie podał aby korespondencję w sprawie (w tym odpowiedź na jego wniosek ) wysłać pod wskazany adres e-mail. Termin do udostępnienia żądanych informacji, ewentualnie do powiadomienia o przyczynach opóźnienia ze wskazaniem terminu, w którym organ udostępni informację, upłynął w dniu [...] grudnia 2019 r. Jak wynika z akt sprawy organ nie udostępnił informacji w drodze mailowej ale nadał w dniu [...] grudnia 2019 r. przesyłkę listową zawierająca odpowiedź na wniosek skarżącego (k. 12-13 akt sądowych). Z wydruku ze strony internetowej Poczty Polskiej (emonitoring) wynika, że przesyłka o nr [...] miała być doręczona [...] grudnia 2019 r. i w tym dniu pozostawiono awizo w skrzynce pocztowej skarżącego (k. 15 akt sądowych). Przesyłkę ostatecznie skarżący odebrał [...] grudnia 2019 r. Ponadto, jak wynika z odpowiedzi na skargę w dniu [...] grudnia 2019 r. organ udzielił skarżącemu informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku tj. drogą mailową. Oznacza to, że na dzień złożenia skargi, w dniu [...] grudnia 2019 r., Dyrektor SP nr [...] pozostawał w bezczynności, gdyż skarżący nie dysponował odpowiedzią na swój wniosek. Nie zostało również wykazane, że organ nie dysponował środkami technicznymi do załatwienia wniosku w sposób żądany przez skarżącego, skoro uczynił to drogą mailową [...] grudnia 2019r. Wobec tego Sąd w pkt I wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] listopada 2019 r. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na udzielenie przez Dyrektora odpowiedzi na wniosek skarżącego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w pkt III wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17.11.2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8.03.2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ wysłał skarżącemu żądaną informację, zaś uchybienia organu dotyczyły sposobu i formy jej udostępnienia. Organ wysłał skarżącemu odpowiedź na wniosek zwykłą przesyłką listową, a nie drogą mailową- jak tego chciał skarżący. Niemniej jednak organ uczynił to już [...].12.2019r. Co więcej, po otrzymaniu skargi, organ wysłał żądaną informację publiczną na adres e-mail skarżącego [...] grudnia 2019 r. Skarżący zaś wnioskowaną informację "do rąk własnych" otrzymał już [...] grudnia 2019 r. a więc jedynie kilka dni po wniesieniu skargi (a w zasadzie od [...] grudnia 2019 r. oczekiwało na niego awizo w skrzynce oddawczej). Te wszystkie okoliczności zdaniem Sadu przemawiają za tym, iż bezczynność w niniejszej sprawie nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Nie sposób bowiem dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Błędność stanowiska organu w tym zakresie nie wynikała jednak zdaniem sądu z woli niezastosowania obowiązujących przepisów prawa, czy zamierzonego ignorowana wniosku skarżącego, lecz raczej z nieznajomości przedmiotowej problematyki oraz niewłaściwego odczytania treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe okoliczności przemawiają również za tym, ze nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. W judykaturze podkreśla się, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. W niniejszej sprawie jak wskazano wyżej taka sytuacja nie miała miejsca. Brak więc było podstaw do zasądzenia grzywny, o czym Sąd orzekł w pkt IV wyroku. Co się tyczy kosztów postępowania Sąd uznał, ze zasadne jest zasądzenie na rzecz skarżącego wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł i odstąpił od zasądzenia kosztów w pozostałym zakresie (kosztów wynagrodzenia pełnomocnika). Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a. jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły np. następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16, CBOSA). Sekwencja zdarzeń wskazana w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia wskazuje, że jeszcze przed wniesieniem skargi żądana przez skarżącego informacja została mu przesłana. Już [...] grudnia 2019 r. w skrzynce pocztowej czekało na skarżącego awizo. S. skargę [...] grudnia 2019 r. powołując się w głównej mierze na fakt nieudzielenia mu odpowiedzi drogą mailową, nie można pomijać okoliczności, że organ żądanej przez stronę odpowiedzi mu udzielił. Skarżący wnioskowane informacje otrzymał [...] grudnia 2019 r. gdyż wtedy odebrał awizo z poczty. W tych okolicznościach nasuwa się wątpliwość, czy celem skargi było faktycznie uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej. Ponadto skarżący miał możliwość po otrzymaniu wnioskowanej informacji zmodyfikować żądania skargę, z czego nie skorzystał, i skarga uwzględniona została w niewielkiej części. Inicjowanie postępowania sądowego w tych okolicznościach jawi się jako bezcelowe. Wobec tego Sąd korzystając z przyznanego w art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Na rzecz skarżącego zwrócono uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł (pkt V i VI wyroku).