II SAB/Po 132/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. do rozpoznania pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 25 kwietnia 2022 r. uzupełnionego w dniu 23 maja 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; II. stwierdza, że Dyrektor Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2022 r. B. M. (dalej również jako "wnioskodawca" albo "skarżący"), działając na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej też jako: "u.d.i.p.") wniósł do Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. (dalej również jako "Zakład Opieki Zdrowotnej") wniosek o udostępnienie informacji publicznej (oświadczając, iż przekazanie wnioskowanej informacji publicznej może nastąpić drogą e-mail na adres wskazany we wniosku), w zakresie: wskazania z kim Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. zawarł umowę lub umowy na wykonywanie badań patomorfologicznych, które realizowane są od stycznia 2021 r.; przesłanie scanów: umów na wykonywanie badań patomorfologicznych z podmiotami z Grupy A. lub Diagnostyka C. sp. z o.o. lub innymi, jeżeli z takimi zawarto umowy w 2021 r., załączników do ww. umów, wysłanych zapytań ofertowych, otrzymanych ofert, protokołu z postępowania (również na podstawie regulaminu wewnętrznego), wszelkiej innej dokumentacji związanej z zawarciem i realizacją ww. umów. Odpowiadając na powyższy wniosek Dyrektor Zakładu Opieki Zdrowotnej (dalej również jako: "organ") wskazał, w piśmie z dnia 09 maja 2022 r., że Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej od stycznia 2021 r. miał zawarte umowy na wykonywanie badań patomorfologicznych z I. Pracownia Diagnostyczno-Usługowa, [...] P. , ul. [...] Diagnostyka C. Sp. z o.o. P. Sp. K, [...] P. , ul. [...]. Równocześnie, po przeanalizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ poinformował wnioskodawcę, że biorąc pod uwagę zakres i rodzaj informacji będących przedmiotem wniosku należało uznać, że powyższe informacje mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dlatego też organ poinformował wnioskodawcę, że w celu uzyskania dostępu do informacji będących przedmiotem wniosku ma on obowiązek wykazać, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, szczególnej istotności dla interesu publicznego informacji, o których udostępnienie wystąpił. W odpowiedzi wnioskodawca pismem z dnia 23 maja 2022 r. podniósł, iż jego zdaniem przesłany wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy tzw. dokumentacji źródłowej i nie wymaga dokonywania jakichkolwiek czynności poza wykonaniem skanów/kopii posiadanej przez organ dokumentacji. Wnioskodawca zakwestionował również stanowisko, jakoby wniosek dotyczył informacji publicznej przetworzonej oraz wniósł o udzielenie informacji publicznej w zakresie: przesłania scanów: umów zawartych lub obowiązujących od stycznia 2021 (również kontynuacji) na wykonywanie badań patomorfologicznych z I. Pracownia-Diagnostyczno-Usługowa, Diagnostyka C. sp. z o.o. P. sp.k. oraz załączników do ww. umów; faktur wystawionych na organ rzecz z tytułu realizacji ww. umów w okresie od stycznia 2021 do dnia 23 maja 2022 r.; wysłanych zapytań ofertowych poprzedzających zawarcie ww. umów lub informacji, że Zakład Opieki nie wysyłał zapytań ofertowych, otrzymanych ofert lub informacji, Zakład Opieki nie wysyłał zapytań ofertowych; protokołu z postępowania (również na podstawie regulaminu wewnętrznego) lub informacji, że z protokołu z postępowania (również na podstawie regulaminu wewnętrznego) lub informacji, że nie Zakład Opieki nie prowadził postępowania. Pismem z dnia 06 czerwca 2022 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 09 maja 2022 r. B. M. pismem z dnia 27 czerwca 2022 r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Dyrektora Zakładu Opieki na bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 kwietnia 2022 r. uzupełnionego dnia 23 maja 2022 r. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Zakładu Opieki w C. do rozpatrzenia wniosku z dnia 25 kwietnia 2022 r. uzupełnionego dnia 23 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania scanów: umów zawartych lub obowiązujących od stycznia 2021 (również kontynuacji) na wykonywanie badań patomorfologicznych z I. Pracownia-Diagnostyczno-Usługowa, Diagnostyka C. sp. z o.o. P. sp.k.; załączników do powyższych umów; faktur wystawionych na rzecz organu z tytułu realizacji ww. umów w okresie od stycznia 2021 do dnia 23 maja 2022 r., wysłanych zapytań ofertowych poprzedzających zawarcie ww. umów lub informacji, że Zakład Opieki nie wysyłał zapytań ofertowych, otrzymanych ofert lub informacji, że Zakład Opieki nie wysyłał zapytań ofertowych, protokołu z postępowania (również na podstawie regulaminu wewnętrznego) lub informacji, że Zakład Opieki nie prowadził postępowania; 2. stwierdzenie, że bezczynność Zakładu Opieki w C. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od Zakładu Opieki w C. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania; 5. rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W dniu 20 lipca 2022 r. Zakład Opieki w C. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej (wysłanej w tym samym dniu do skarżącego listem poleconym za pośrednictwem poczty polskiej) w zakresie wyszczególnionym w pkt 2 wniosku z dnia 25 kwietnia 2022 r. uzupełnionego w dniu 23 maja 2022 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być w takim stopniu precyzyjny, aby możliwe było załatwienie go zgodnie z prawem, z złożone w niniejszej sprawie wnioski nie spełniają powyższego kryterium. Dodatkowo organ uznał, że wnioskowane informacja stanowi informację przetworzoną. Datowaną na dzień 20 lipca 2022 r. odpowiedzią na skargę Zakład Opieki wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji z dnia 20 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. [...] Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia bezczynności Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w C. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, CBOSA). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 07 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18, CBOSA), co powoduje, że podnoszone przez Kolegium zarzuty dotyczące konieczności odrzucenia skargi uznać należało za wadliwe. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. W tym miejscu Sąd wskazuje, że zasadą pozostaje, że po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany winien: 1) zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną; 2) ewentualnie w tym terminie wydać - zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.; 3) albo jeżeli podmiot nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku lub gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, by nie pozostawać w stanie bezczynności lub przewlekłości, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym z bezczynnością w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w sprawie, nie informuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie, ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji. W przedmiotowej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 25 kwietnia 2022 r. Tego też dnia rozpoczął swój bieg 14 dniowy termin do rozpoznania wniosku. Organ w ustawowym terminie, pismem z dnia 09 maja 2022 r. poinformował skarżącego, że miał zawarte umowy na wykonywanie badań patomorfologicznych z I. Pracownia Diagnostyczno-Usługowa, [...] P. , ul. [...] Diagnostyka C. Sp. z o.o. P. Sp. K, [...] P. , ul. [...], wskazując równocześnie, że biorąc pod uwagę zakres i rodzaj pozostałych informacji będących przedmiotem wniosku należało uznać, że powyższe informacje mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co oznacza, że skarżący był zobowiązany, wykazać, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, szczególnej istotności dla interesu publicznego informacji, o których udostępnienie wystąpił. W odpowiedzi, pismem z dnia 23 maja 2022 r. skarżący wskazał, że w jego ocenie wnioskowana informacja nie stanowi informacji przetworzonej oraz zmodyfikował swój wniosek. Pomimo tego rozpoznanie wniosku skarżącego nastąpiło w dniu w dniu 20 lipca 2022 r., a więc po wniesieniu skargi, kiedy to Dyrektor Zakładu Opieki w C. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie wyszczególnionym w pkt 2 wniosku z dnia 25 kwietnia 2022 r. uzupełnionego w dniu 23 maja 2022 r. Niewątpliwie wydanie powyższej decyzji nastąpiło z naruszeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tak ustalonym stanie faktycznym wskazać należy, że zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, co powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powyższej ustawy, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Fakt powyższy nie zwalniał jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla skargi na bezczynność – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru: rażącego albo nierażącego. Wobec tego Sąd stwierdził – stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że Dyrektor Zakładu Opieki w C. dopuścił się bezczynności w załatwieniu pkt 2 wniosku skarżącego, o czym orzeczono w drugim punkcie sentencji wyroku. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, organ rozpoznał i załatwił ten wniosek z przekroczeniem ustawowego terminu. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt III sentencji wyroku). Sąd wziął przy tym pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła, gdyż organ – nie będący profesjonalnym organem administracji publicznej – jeszcze przed rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, odmówił skarżącemu udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę (pkt IV sentencji) na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W kontekście wniosku skarżącego o przyznanie od organu rzecz sumy pieniężnej lub wymierzenia grzywny organowi Sąd zaznacza, że fakt stwierdzenia bezczynności, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej. Gdyby był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej lub grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii jedynie fakultatywne działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wniesionej skargi. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 30/21, Baza NSA). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazała, aby na skutek bezczynności doznał uszczerbku majątkowego. O kosztach postępowania (punkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmowały zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100,- zł, co miało miejsce przy uwzględnieniu faktu, że skarżący – będący adwokatem – nie może występować w postępowaniu sądowoadministracym w podwójnej roli skarżącego, a więc osoby, która dochodzi ochrony swoich praw przed sądem, oraz pełnomocnika, a co za tym idzie, dochodzić zwrotu kosztów z tytułu zastępstwa procesowego.