II SAB/Po 129/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku P. J. o udostępnienie informacji publicznej datowanego na dzień 1 maja 2022 r., II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku; III. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; IV. zasądza od Starosty na rzecz P. J. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia 1 maja 2022 r. P. J. wystąpił do Powiatu S. z wnioskiem o udostępnienie kopii (skanów) aktualnie obowiązujących umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zawartych przez Powiat. Pismem z dnia 5 maja 2022 r. Starosta wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wyczerpujące sprecyzowanie żądania i jednoznaczne określenie wniosku. Pismem z dnia 5 lipca 2022 r. P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty zarzucając mu naruszenie: - art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku udostępnienia informacji publicznej; - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak załatwienia wniosku w ustawowym terminie czternastu dni; - art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez bezpodstawne zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i pominięcie trybu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, określonego w u.d.i.p. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie dopuszczenia się przez Organ bezczynności, zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku Skarżącego oraz o zasądzenie od Organu, na rzecz Skarżącego, kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz umorzenie postępowania z powodu wykonania żądania Skarżącego. W uzasadnieniu pisma organ podniósł, iż organ wezwał do uszczegółowienia wniosku, ponieważ organ posiada kilkanaście umów. Ponadto organ wskazał, iż pomimo braku odpowiedzi na wezwanie przesłał Skarżącemu skany umów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia bezczynności Starosty w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z powyższych względów wskazać należy, iż w myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.), z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie". Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także takiej, której organ nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17, CBOSA). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie jest również przedmiotem sporu, iż Starosta był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Poza sporem pozostawała również kwestia kwalifikacji prawnej żądanej informacji. Organ w pismach kierowanych do strony jak również w odpowiedzi na skargę nie kwestionuje, iż mamy do czynienia z informacją publiczną. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Z tych też względów nie ulega wątpliwości, iż umowy związane z świadczeniem usług transportu zbiorowego finansowane ze środków publicznych stanowią informację publiczną. Mając powyższe na uwadze ocenie Sądu pozostała kwestia czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w zgodzie z przepisami u.d.i.p. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 1 maja 2022 r., i od tego dnia rozpoczął się bieg terminu do rozpoznania wniosku. Co prawa w dniu 5 maja 2022 r. organ wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku, to jednakże należy mieć na uwadze, że wniosek nie budził żadnych wątpliwości. Z wniosku jednoznacznie wynika, że Skarżący domaga się udostępnienia mu skanów wszystkich aktualnie obowiązujących umów o świadczenie transportu zbiorowego, które zostały zawarte przez Powiat. Z odpowiedzi na skargę wynika, iż organ miał świadomość o jakie umowy chodzi, a które po wniesieniu skargi zresztą udostępnił. Tym samym wzywanie strony o sprecyzowanie wniosku, kiedy nie budził on wątpliwości było niecelowe. Skoro organ ma wiedzę jakie ma zawarte umowy o świadczenie usług transportu zbiorowego, to nie może oczekiwać od strony aby ona sprecyzowała o jakie to umowy dokładnie chodzi. To właśnie wnioskodawca występując o udzielenie informacji publicznej chce się dowiedzieć jakie umowy są aktualnie obowiązujące. Tym samym uznać należy, iż brak prawidłowej reakcji na wniosek Skarżącego i upływ 14 dniowego terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji, a którą organ udostępnił dopiero dnia 7 lipca 2022 r., spowodował, że w dniu wniesienia skargi organ był bezczynny. W tym miejscu wskazać należy, iż okoliczność, że w dacie orzekania przez Sąd wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został przez organ rozpoznany i załatwiony spowodowała, że postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe. W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 – CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącego (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt II sentencji wyroku), co zostało omówione szerzej wyżej. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (pkt III sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z 11 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja – zdaniem Sądu – nie wystąpiła. W tej sprawie okoliczności związane z charakterem i okresem stosunkowo niewielkiej zwłoki w załatwieniu sprawy nie pozwalały na stwierdzenie, że po stronie Starosty doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania. Co prawda organ niezasadnie na gruncie niniejszej sprawy wzywał Skarżącego do sprecyzowania wniosku, to jednakże nie można uznać, iż wystosowanie takiego wezwania i oczekiwanie na odpowiedź na nie świadczyć ma o rażącej bezczynności. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu sądowego w kwocie 100 zł.