II SAB/Po 121/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Sędzia WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 06 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 marca 2025 r., II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2026 r. M. H. , reprezentowany przez ad.T., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania wszczętego na jego wniosek z dnia 11 marca 2025 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, wnosząc o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie w terminie dwóch tygodni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł, ukaranie organu grzywną oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 11 marca 2025 r. wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Od tego czasu Wojewoda ograniczył się do przeprowadzenia weryfikacji danych osobowych i dokumentów osobistych, a następnie sprawdzenia cudzoziemca przez państwowe służby bezpieczeństwa w czerwcu 2026 r. (winno być "2025 r." – uwaga Sądu). Po przeprowadzeniu sprawdzenia Wojewoda do lutego 2026 r. nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Po złożeniu przez skarżącego w dniu 16 lutego 2026 r. ponaglenia organ wezwał cudzoziemca do uzupełnienia dokumentów. Po ich uzupełnieniu organ ponownie wezwał skarżącego o kolejne dokumenty, które zostały uzupełnione w dniu 19 marca 2026 r. Pomimo to nie podjęto czynności zmierzających do wydania decyzji i załatwienia sprawy. W sprawie doszło do naruszenia art. 223 w zw. z art. 210 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 35 K.p.a., poprzez wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy sprzecznego z przepisami ustawy, a nadto nie podejmowaniu czynności niezwłocznie po uzyskaniu niezbędnych do rozstrzygnięcia dokumentów. Wszczynając postępowanie Wojewoda wskazał jedynie, że bieg terminów do załatwienia sprawy został zawieszony. Zdaniem skarżącego organ celowo wprowadził go w błąd wskazując na treść art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – według stanowiska judykatury, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, po 30 czerwca 2024 r. nie było już uzasadnienia do ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności bądź przewlekłości postępowania. Tym samym od czerwca 2025 r. do lutego 2026 r. organ pozostawał w bezczynności, a obecnie prowadzi postępowanie przewlekle. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2026 r. wydał decyzję udzielającą skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, stąd żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji jest bezprzedmiotowe. Ponadto wskazał, że ponaglenie skarżącego z dnia 16 lutego 2026 r. zostało pozostawione bez rozpoznania, bowiem wniesiono je przed upływem terminu do załatwienia sprawy. Odnosząc się do zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania organ powołał się na przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, wskazując, że zgodnie z tym przepisem bieg terminów w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia 4 marca 2027 r. W tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy). Ponadto w okresie tym organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy). Mimo zawieszenia biegu terminów Wojewoda podejmuje szereg działań służących usprawnieniu obsługi spraw cudzoziemców i liczba rozpatrzonych spraw wzrasta corocznie. Wojewoda argumentował, że nadal zachodzi sytuacja nadzwyczajna i istnieje konieczność stosowania specjalnych rozwiązań, co potwierdza decyzja wykonawcza Rady UE 2025/1460 z dnia 15 lipca 2025 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą UE 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., przedłużająca jej obowiązywanie do dnia 4 marca 2027 r. Organ zauważył, że skarżący do 5 marca 2027 r. posiada zezwolenie na pobyt czasowy na podstawie decyzji Wojewody z dnia 5 marca 2024 r. Wskazał, że pierwsze wezwanie w sprawi zostało wysłane do strony w dniu 22 stycznia 2026 r., w wyniku wezwania nie uzupełniono kompletu dokumentów, co spowodowało wysłanie kolejnego pisma z dnia 12 marca 2026 r. Po uzupełnieniu brakującej dokumentacji w dniu 19 marca 2026 r. i następnie analizie zgromadzonego materiału dowodowego w dniu 3 kwietnia 2026 r. wydano pozytywne dla skarżącego rozstrzygnięcie. Wojewoda zakwestionował stanowisko skarżącego co do rażącego naruszenia prawa, wskazując, że organ respektuje powszechnie obowiązujące przepisy prawa, nadto skarżący został poinformowany o orientacyjnym terminie załatwienia sprawy, który ustalono na 20 lipca 2026 r. Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej organ wskazał, że w skardze brak jest jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie, skarżący nie wskazał by doznał krzywdy w związku z prowadzeniem przez Wojewodę jego sprawy, którą to krzywdę należałoby zrekompensować. Ponadto żądanie zasądzenia sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny nie może być skutecznie zgłoszone z uwagi na treść art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, wszczętym na wniosek skarżącego z dnia 11 marca stycznia 2025 r. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku przewlekłości jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 16 stycznia 2026 r. wniósł wymagane ponaglenie, wobec czego przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Sąd w tym zakresie uznał, że przepisy przywołanej przez Wojewodę ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania nie miało znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi. Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to jaki miała ona charakter. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), mocą której w art. 1 pkt 44 dodano do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337; dalej: "u.p.o.U.") przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki." Następnie cytowana treść art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 185). Kolejne nowelizacje wskazanego wyżej art. 100d przedłużały okres zawieszenia biegu terminów. Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do dnia 4 marca 2027 r. (zob. art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2026 r., poz. 203). Sąd podziela przy tym stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W dalszej części wyjaśnienia więc wymaga, dlaczego skarga została przyjęta do merytorycznego rozpoznania. Otóż w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały przedstawione zmodyfikowane poglądy dotyczące stosowania przepisów art. 100d u.p.o.U. po dniu 30 czerwca 2024 r. Wcześniej, w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d u.p.o.U. nie naruszają Konstytucji oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej też: "KPP"), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej: "EKPC") (zob. np. wyroki NSA z dnia: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24; 24 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1182/24 i II OSK 1183/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 821/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24). Natomiast aktualnie, m.in. w wyrokach z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24, w wyroku z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2945/24, w wyroku z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24, a także w wyrokach z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24, NSA zaprezentował swoje zmodyfikowane stanowisko, dokonując rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw. Zdaniem NSA, należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854; dalej: "ustawa zmieniająca") w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z jednej strony NSA podkreślał, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i art. 100d u.p.o.U. nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Sąd argumentował, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zarazem z drugiej wskazywał na to, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.U. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Zdaniem NSA miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres – od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.U.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji, NSA uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.U. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. NSA uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości -bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Takie rozwiązanie, skoro odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 KPP, stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP. Wyżej przytoczone stanowisko pozostaje nadal aktualne w kontekście kolejnego przedłużenia zawieszenia biegu terminów do dnia 4 marca 2027 r., dokonanego ustawą z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Trzeba mieć zatem na uwadze, że NSA stwierdził, iż niezgodność art. 100d u.p.o.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem pozwala on na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu. W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania ma ustalenie, jakie czynności podejmował, w jakich odstępach czasu, w jakim terminie powinien wydać wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został przez niego dochowany. Odnosząc się do treści pojęć bezczynności oraz przewlekłości podkreślić trzeba, że są to dwa stany zaniechania organu, w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Dokonując rozróżnienia stanu bezczynności i przewlekłości wskazać należy, że obydwa pojęcia zostały zdefiniowane odpowiednio w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Pojęcie przewlekłości jest więc pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20, wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie CBOSA). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Przewlekłość z kolei obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdy czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16). Dalej należy wskazać, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 223 w zw. z art. 210 i w powiązaniu z art. 219 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 kwietnia 2026 r. – t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1079; dalej: "u.c.") decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy (art. 210 ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: (1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub (2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 219 ust. 2 pkt 2 (literalne brzmienie przepisu "o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2" – uwaga Sądu), lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 210 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie wniosek z dnia 11 marca 2025 r. wpłynął do organu w dniu 13 marca 2025 r. (na co wskazuje prezentata na wniosku oraz pierwsza Karta weryfikacji wniosku). Wniosek ten miał braki formalne, a mianowicie nie pobrano odcisków palców skarżącego. Braki formalne wniosku zostały uzupełnione w dniu 9 czerwca 2025 r., kiedy skarżący stawił się osobiście w urzędzie i pobrano od niego odciski palców. Z Karty weryfikacji wniosku wynika, że wniosek ten w dniu 9 czerwca 2025 r. został uznany za niezawierający braków formalnych, wobec czego w tym samym dniu skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego – zawiadomienie zawierało informację, że w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się. Z akt sprawy wynika, że w tym czasie organ podjął czynności w sprawie i w dniu 17 czerwca 2025 r. działając na podstawie art. 207 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 223 u.c. wystąpił do Komendanta Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin do udzielenia informacji w tym zakresie mijał po 30 dniach od dnia otrzymania wniosku – w aktach brak jest informacji czy wymienione organy udzieliły odpowiedzi i kiedy. Po dniu 17 czerwca 2025 r. organ nie podjął żadnych innych czynności w sprawie i dopiero w wyniku wniesienia ponaglenia z dnia 16 stycznia 2026 r. podjął kolejną czynność, wzywając skarżącego do uzupełnienia dokumentów wskazanych w art. 219 ust. 2 pkt 2 u.c. (tj. dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE) i wyznaczając mu termin 30 dni od odbioru pisma. Powyższe wezwanie stanowiło w istocie wezwanie z art. 203 ust. 2a w zw. z art. 219 ust. 2 pkt i art. 223 u.c. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego ad. T. w dniu 22 stycznia 2026 r. W wyznaczonym terminie, tj. do dnia 21 lutego 2026 r., skarżący przedłożył tylko część niezbędnych dokumentów (w dniu 4 lutego 2026 r. – data prezentaty organu), o czym został poinformowany przez organ pismem doręczonym jego pełnomocnikowi w dniu 12 marca 2026 r. W konsekwencji dopiero w dniu 22 lutego 2026 r. rozpoczął się bieg 6-cio miesięcznego terminu do wydania decyzji – zgodnie z art. 210 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 223 u.c. Następnie w dniu 19 marca 2026 r. (data prezentaty organu) skarżący złożył kolejne dokumenty, a organ podjął dalsze czynności w sprawie, sprawdzając w dniu 25 marca 2026 r. skarżącego w wykazie osób niepożądanych i systemie SIS. W dniu 3 kwietnia 2026 r. Wojewoda wydał decyzję udzielającą skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wyżej przytoczone okoliczności jednoznacznie wskazują, że w dacie wniesienia skargi do Sądu nie upłynął jeszcze termin do załatwienia sprawy, bowiem rozpoczął on swój bieg dopiero w dniu 22 lutego 2026 r., jednakże Wojewoda prowadził postępowanie opieszale, w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, z wielomiesięcznymi przerwami, i dopiero złożenie przez skarżącego ponaglenia doprowadziło do podjęcia przez organ dalszych koniecznych do załatwienia sprawy czynności. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku. Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego (pkt I sentencji wyroku). Sąd uznał zarazem, że stwierdzony stan zawinionej zwłoki nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Tymczasem Wojewoda pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 K.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy szczególnej (u.p.o.U.), co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że brak uznania, iż organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, podobnie jak grzywna, są środkiami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20). Skoro przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził brak podstaw do jego zastosowania i przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny, stąd skargę w tym zakresie oddalono (pkt IV wyroku). O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi oraz kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.