II SAB/Op 89/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej skierowania do komisji lekarskiej celem określenia uszczerbku na zdrowiu postanawia: odrzucić skargę.

Komendant Powiatowy Policji w Nysie decyzją z dnia 24 lutego 2017 r., nr [...] odmówił skierowania M. B. do Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...], celem określenia uszczerbku na zdrowiu w związku z chorobą jaka nabył, z uwagi na szczególne warunki i właściwości służby w czasie, gdy był policjantem. Wydana przez Komendanta Powiatowego Policji w Nysie nie zawierała pouczenia o możliwości skorzystania przez stronę ze środka zaskarżenia. Błąd ten został przez organ usunięty postanowieniem z dnia 28 lutego 2017 r., w którym uzupełniono decyzję o pouczenie o prawie wniesienia odwołania w terminie 24 dni do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu. Odwołanie takie wpłynęło do organu w dniu 8 marca 2017 r., lecz z akt sprawy, a zwłaszcza z odpowiedzi na skargę wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, nie wydał rozstrzygnięcia jako organ II instancji, lecz zwrócił odwołanie M. B. pouczając o prawie wniesienia odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, stosownie do zapisu art. 37 ust. 1 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą. Pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, polegającą na nierozpoznaniu i niezałatwieniu odwołania z dnia 28 lutego 2017 r., od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Nysie z dnia 24 lutego 2017 r., nr [...]. Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 25 maja 2017 r., wezwano skarżącego o wykazanie, że przed wniesieniem skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu wyczerpał tryb zaskarżenia z art. 37 § 1 K.p.a. i w tym celu zobowiązano skarżącego do nadesłania kopii pisma (stanowiącego zażalenie) skierowanego w tym trybie do organu wyższego stopnia. Wezwanie zawierało pouczenie, że niezastosowanie się do jego treści w terminie 7 dni od dnia doręczenia, spowoduje odrzucenie skargi. Wezwanie powyższe zostało doręczone skarżącemu w dniu 2 czerwca 2017 r. (por. k-21 akt sądowych) i w tym samym dniu udzielił odpowiedzi, że złożył stosownie zażalenie do Komendanta Głównego Policji pismem z dnia 30 marca 2017 r. Do akt sprawy dołączył odpis ww. zażalenia wraz z pocztowym potwierdzeniem jego nadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skargę należało odrzucić. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany do podjęcia czynności organ nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Biorąc powyższe pod uwagę, należy podkreślić, że skoro możliwość zaskarżenia bezczynności organów administracji jest ograniczona zakresem przedmiotowym zawartym w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., oznacza to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest – na mocy powyższego przepisu – zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności w nim określonych. Rozważyć zatem należało, czy przedmiot skargi M. B. może stawić materię podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny, w świetle wyżej podanych przepisów art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy skarga M. B. dotyczy bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu jako organu II instancji, polegającej na nierozpoznaniu odwołania złożonego przez skarżącego do tego organu, na decyzję wydaną w dniu 24 lutego 2017 r. przez Komendanta Powiatowego Policji w Nysie, nr [...] o odmowie skierowania skarżącego do Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...], celem określenia uszczerbku na zdrowiu w związku z chorobą jaką nabył z uwagi na szczególne warunki i właściwości służby w czasie gdy był on policjantem. Kwestie zasad oraz trybu przyznawania i wypłaty: a) jednorazowego odszkodowania przysługującego w razie wypadku pozostającego w związku ze służbą, zwanego dalej "wypadkiem", lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, zwanej dalej "chorobą", b) odszkodowania za przedmioty osobistego użytku utracone, zniszczone lub uszkodzone wskutek wypadku 2) ustalania okoliczności i przyczyn wypadku oraz związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, reguluje ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz.U. z 2014 r., poz. 616 z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 ustawy, w razie ujawnienia u funkcjonariusza choroby, co do której zachodzi podejrzenie, że powstała w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, kierownik jednostki organizacyjnej kieruje funkcjonariusza do właściwej komisji lekarskiej z urzędu lub na wniosek funkcjonariusza. Prawo do świadczeń odszkodowawczych i ich wysokość ustala się w drodze decyzji (art. 34 ust. 1 ustawy). Ponadto, w przypadku funkcjonariusza zwolnionego ze służby przed ustaleniem uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek choroby oraz funkcjonariusza zaginionego decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje kierownik jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz ostatnio pełnił służbę (art. 34 ust. 3 ustawy). W świetle art. 35 pkt 1 przywołanej ustawy, prawo do jednorazowego odszkodowania ustala się m.in. na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych albo komisji lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego albo Agencji Wywiadu. Stosownie natomiast do treści art. 38 ust. 1 przywołanej ustawy, od decyzji wydanej w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego. Zgodnie natomiast z art. 38 ust. 2 ustawy, odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w razie niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego bądź powstania obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu. Odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu. Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 decyzję w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2016 r., że powyższe przepisy wyraźnie wskazują, że w ramach omawianego postępowania w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego nie jest wydawana decyzja, na którą służyłaby skarga do sądu administracyjnego (sygn. akt II SAB/Ol 44/16, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http: //www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Odwołanie od decyzji zapadłej w omawianym przedmiocie służy bowiem do sądu powszechnego, a ponadto odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w przypadku niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego. Wprawdzie, zgodnie z przepisem art. 38 ust. 3 ustawy istnieje możliwość zaskarżenia aktu wydanego w ramach opisywanej ustawy, ale dotyczy ta możliwość wyłącznie decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 3 i przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje jednak tylko na decyzje w przedmiocie wniosku o podwyższenie odszkodowania albo o jego przyznanie w wysokości określonej w art. 14, wraz z dokumentami zebranymi w sprawie. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia poglądu, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega decyzja o skierowaniu na badania kontrolne, wydana na zasadzie art. 30 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie wydane w tym trybie, stanowi jedynie zakończenie etapu wstępnego postępowania o ustalenie odszkodowania, a podlega ono kontroli sądowej w ramach całokształtu działań organu uwieńczonych decyzją o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, tj. w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych. Zatem orzeczenie o odmowie skierowania do właściwej komisji lekarskiej nie posiada samodzielnego bytu i nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a podlega ono ocenie w ramach odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1822). Z powyższymi regulacjami prawnymi koresponduje dyspozycja przepisu art. 477.14 § 3 ustawy, zgodnie z którym jeżeli odwołanie wniesiono w związku z niewydaniem decyzji przez organ rentowy lub niewydaniem orzeczenia przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, sąd w razie uwzględnienia odwołania zobowiązuje organ lub zespół do wydania decyzji lub orzeczenia w określonym terminie, zawiadamiając o tym organ nadrzędny, albo orzeka co do istoty sprawy. Jednocześnie sąd stwierdza, czy niewydanie decyzji przez organ rentowy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skoro więc organ, na skutek wniosku skarżącego nie miał podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji, postanowienia ani żadnego innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., podlegających kontroli sądu administracyjnego, to okoliczność ta przesądza również o niedopuszczalności skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. skargę należało odrzucić, co Sąd orzekł jak w sentencji.