II SAB/Op 20/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zabrzu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie wydania decyzji o objęciu obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym postanawia: odrzucić skargę.

Wnioskiem z dnia 7 lipca 2015 r. – na podstawie art. 109 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zabrzu (zwany dalej ZUS Oddział w Zabrzu) wystąpił do Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej Dyrektor OOW NFZ) o wydanie decyzji określającej okres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez P. K., z tytułu wykonywania przez niego pracy na podstawie umów o świadczenie usług. We wniosku wskazano 25 okresów, których dotyczyły umowy, w tym okres od 10 do 25 kwietnia 2010 r. Pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. Dyrektor OOW NFZ poinformował wnioskodawcę, że brak umowy za okres od 10 do 25 kwietnia 2010 r. uniemożliwia dokonanie jej kwalifikacji oraz ustalenie okresu ubezpieczenia w tym zakresie, wobec czego wniosek dotyczący umowy dotyczącej okresu od 10 do 25 kwietnia 2010 r. pozostawił bez rozpoznania. W dniu 16 października 2017 r., ZUS Oddział w Zabrzu ponownie wystąpił do Dyrektora OOW NFZ z wnioskiem o wydanie decyzji w zakresie podlegania P. K. ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od 10 do 25 kwietnia 2010 r. Pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. Dyrektor OOW NFZ poinformował ZUS Oddział w Zabrzu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Działając na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., pismem z dnia 2 stycznia 2018 r., ZUS Oddział w Zabrzu złożył do Prezesa NFZ ponaglenie na bezczynność Dyrektora OOW NFZ w wydaniu decyzji o objęciu P. K. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od 10 do 25 kwietnia 2010 r. Następnie, pismem z dnia 20 lutego 2019 r. ZUS Oddział w Zabrzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora OOW NFZ w przedmiotowej sprawie. Opisując dokładnie przebieg postępowania i argumentując zasadność skargi strona skarżąca wskazała, że na podstawie art. 109 ustawy rozpoznanie sprawy w zakresie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu należy do kompetencji skarżonego organu, a wydanie decyzji w tym przedmiocie podlega rygorom procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OOW NFZ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że wniosek złożony przez stronę skarżącą nie spełniał wymogu z art. 103 ust. 3a ustawy, tj. obowiązku przedstawienia dokumentów i informacji uzasadniających żądanie, w związku z czym organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych podania, a po bezskutecznym upływie terminu pozostawił podanie bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Wskazać należy, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Podstawową przesłankę dopuszczalności skargi stanowi legitymacja skargowa podmiotu, który inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne. Oczywisty brak tej legitymacji skutkuje z kolei odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., jako niedopuszczalnej. Ustalając legitymację skargową uwzględnić trzeba, że zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Definiując w art. 28 K.p.a. pojęcie strony postępowania administracyjnego ustawodawca wskazał na interes prawny, który rozumiany jest jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a działaniem organu. O tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie zatem norma prawna, z której będą wynikały wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny musi bowiem wynikać z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, a więc dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu bezpośrednio. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić natomiast należy interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W konsekwencji też przyjąć trzeba, że brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę postępowania i prowadzi do stwierdzenia braku legitymacji w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora OOW NFZ w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Kompetencje skarżonego organu do podjęcia działań i wydania decyzji w tym przedmiocie określone zostały w przepisach art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 z późn. zm.). W ocenie Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jakkolwiek zainteresowany faktycznie wynikiem tej sprawy, nie posiada jednak interesu prawnego w jej rozstrzygnięciu merytorycznym, co stanowi o braku legitymacji do skarżenia bezczynności i przewlekłego działania w tym zakresie. Zgodnie z art. 109 ustawy: 1. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. 2. Do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. 3. Wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w ust. 1, zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. 3a. W przypadku gdy wnioskodawcą jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych albo Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, do wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawca dołącza kopie posiadanych dokumentów i informacje uzasadniające treść żądania. 4. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje sprawy, o których mowa w ust. 1, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich wniesienia, wydając decyzję. Uzasadnienie decyzji sporządza się z urzędu. 5. Odwołanie od decyzji wydanej w sprawach, o których mowa w ust. 1, wnosi się do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. 6. W sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analizując treść cytowanych wyżej przepisów podzielić należy pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, że mają one charakter wyłącznie kompetencyjny, a ZUS, składając wniosek o rozpatrzenie indywidualnej sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, nie działa jako nosiciel własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Tym samym podmiot ten działa w granicach własnych, kompetencji – nie zaś w granicach własnego interesu prawnego organu. Podkreślić należy, że samo złożenie wniosku przez ZUS w przedmiocie określenia okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu konkretnej osoby fizycznej, nie generuje jego własnego interesu prawnego, a w konsekwencji nie sprawia, że staje się stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym przedmiocie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1524/11 i z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2973/14 oraz wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3264/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że brak po stronie ZUS przymiotu strony postępowania skutkuje brakiem legitymacji do wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. uprawnienie to przysługuje bowiem wyłącznie stronie. Jednocześnie, brak interesu prawnego w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 109 ustawy, powoduje brak legitymacji do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w tym przedmiocie. Jak wskazano wcześniej, istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego jest, w świetle art. 50 § 1 P.p.s.a., niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi. Żaden przepis ustawy, ani inny przepis prawa materialnego nie przyznaje natomiast ZUS prawa do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Skutkiem tego, strona skarżąca nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 P.p.s.a. Z tego powodu Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu.