II SAB/Ol 70/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. A. na bezczynność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Warmińsko-Mazurskim w wydaniu decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia oddala skargę.

Jak wynika z akt sprawy, 27 czerwca 2024 r. A. A. (dalej jako: "skarżący", "strona"), złożył do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Warmińsko-Mazurskim (dalej jako: "organ", "WZON") wniosek o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia. Pismem z 6 października 2025 r., organ wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku – dostarczenie ostatecznego orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności, wraz z ustalonym w nim symbolem przyczyny niepełnosprawności albo orzeczenia, o którym mowa w art. 5 albo art. 62 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 44 z późn. zm., dalej jako: "ustawa o rehabilitacji zawodowej", "ustawa") oraz o okresie, na który zostało wydane – w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. Przy piśmie z 16 października 2025 r. skarżący wyjaśnił, że jego żona była w siedzibie organu 18 września 2025 r. i dostarczała dokumenty. W tym dniu złożyła też pismo do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "ZUS") i tłumaczyła, czego potrzebuje, ale ZUS ponownie powołał się na wyrok Sądu Okręgowego z [...] 2002 r., sygn. akt. [...]. Dodał, że załącza raz jeszcze protokół i dokumenty z ZUS; poprosił również o poinstruowanie co ma dalej zrobić. Następnie, pismem z 27 października 2025 r. skarżący wniósł o "wstrzymanie pozostawienia wniosku bez rozpoznania", ponieważ 24 października 2025 r. został złożony wniosek w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wskazał, że po otrzymaniu wniosku dostarczy go do organu. Pismem z 30 października 2025 r., WZON zwrócił się do ZUS Oddział w Olsztynie z prośbą o przesłanie wypisu z treści orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji skarżącego. Niniejsze pismo pozostało bez odpowiedzi. Wobec powyższego, pismem z 22 grudnia 2025 r., organ poinformował skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków formalnych, poprzez niedostarczenie wymaganego dokumentu. Pismem z 17 marca 2026 r. A. A. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność WZON, wnosząc o: wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji; stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi (pisma ZUS z 9 kwietnia 2024 r., 29 września 2025 r. i 28 stycznia 2026 r.) oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że WZON wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku po 15 miesiącach od wpływu wniosku do organu, wyznaczając jednocześnie skarżącemu najkrótszy z dopuszczalnych terminów na uzupełnienie wniosku, tj. 7 dni od doręczenia wezwania. Podał, że w toku postępowania skarżący wskazał, że jego niepełnosprawność została stwierdzona wyrokiem Sądu Okręgowego w O. z [...] 2002 r., sygn. akt [...], i ma charakter trwały, co znajdowało oparcie w załączonym wcześniej do wniosku protokole oględzin sądowo-lekarskich o tej samej sygnaturze. Skarżący zarzucił, że w ustawie o rehabilitacji zawodowej brak jest przepisu nakładającego na stronę obowiązek załączania kopii wydanego w stosunku do niego orzeczenia. Zgodnie z art. 6b4 ust. 1 pkt 2 ustawy wymogiem formalnym wniosku jest jedynie wskazanie informacji o posiadaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 5 albo art. 62 oraz o okresie, na który zostało wydane. Obowiązek ten został przez stronę wypełniony. Dodał, że w toku postępowania skarżący podejmował czynności mające na celu uzyskanie odpisu wydanego w stosunku do niego wyroku z ZUS, jednak otrzymał odpowiedź, w której wyłącznie powołano się na wydany w stosunku do niego wyrok. ZUS jest zaś dysponentem ww. orzeczenia sądu, który realizuje od przeszło 20 lat realizuje wypłatę przyznanej skarżącemu renty i dodatku pielęgnacyjnego. Podniósł, że ZUS nie pouczył strony, działającej samodzielnie, bez profesjonalnej pomocy prawnej, iż w celu uzyskania odpisu wyroku powinien był wystąpić do innego podmiotu. Ostatecznie wskazał, że dodatek pielęgnacyjny pobierany przez skarżącego przyznawany jest na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1749 z późn. zm.), który pozostaje niezmienny w swej treści od momentu wejścia w życie. Skoro zatem strona w 2002 r. uzyskała prawo do tego zasiłku w wieku [...] lat, to oczywistym jest, że podstawą tego nie było spełnienie przesłanki wieku, lecz uznanie jej za osobę niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, a stwierdzenie powyższej okoliczności, zgodnie z art. 4b ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej uprawnia go do wydania decyzji ustalającej poziom wsparcia, bowiem skarżący legitymuje się orzeczeniem wymienionym w art. 5 pkt 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę, WZON wniósł o jej oddalenie, opisując przebieg postępowania i wyjaśnił, że ustawodawca jednoznacznie określił, iż we wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom wsparcia, w przypadku orzeczeń wydanych przed 1998 r. o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów oraz orzeczeń o całkowitej niezdolności do pracy, o niezdolności do samodzielnej egzystencji, o częściowej niezdolności do pracy wydanych przed 2011 r. oraz orzeczeń wydanych przez 2007 r. przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności oraz inne organy należy dołączyć do wniosku kopię danego orzeczenia. Konieczność ta wynika z faktu, że ww. orzeczenia nie zostały wprowadzone do systemu EKSMOoN, w związku z czym organ nie ma możliwości weryfikacji dokumentu w systemie. Wobec nieprzedłożenia przez stronę stosownego dokumentu, organ pozostawił więc sprawę bez rozpoznania. Zarządzeniem z 23 kwietnia 2026 r., tutejszy Sąd wezwał organ do przedłożenia decyzji w sprawie ustalenia skarżącemu poziomu potrzeby wsparcia, o której mowa w wiadomości e-mail z 20 sierpnia 2025 r. W odpowiedzi na niniejsze wezwanie WZON wyjaśnił, że w przywołanej korespondencji e-mail z 20 sierpnia 2025 r. pracownik błędnie opisał czynności podjęte w sprawie. Decyzja nie została wydana, ani podpisana przez członków składu ustalającego, a w systemie elektronicznym została stworzona wersja robocza decyzji, którą ostatecznie usunięto w związku z dopatrzeniem się przez pracownika braku dokumentu uprawniającego do wydania decyzji ustalającej poziom wsparcia stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem, zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a p.p.s.a.). Na wstępnie należy jednak wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub podjęciem czynności (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, LEX nr 2665556 i powołane tam piśmiennictwo). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma natomiast znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Przedmiotem bezczynności w niniejszej sprawie jest brak wydania decyzji ustalającej poziom wsparcia, o której mowa w art. 6b3 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Z przesłanych do tutejszego Sądu akt sprawy wynika, że skarżący pismem z 18 stycznia 2026 r. złożył ponaglenie do właściwego organu, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako: "k.p.a.") To zaś oznacza, że skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z przepisem art. 52 § 1 w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. Dla ustalenia powstania stanu bezczynności po stronie organu są dyrektywy wynikające z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (publ. ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2), w której wskazano, że "na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)". Oznacza to, że w przypadku gdy organ administracji publicznej pozostawi podanie obywatela bez rozpoznania, ten ma prawo złożyć skargę do sądu na bezczynność tego organu. Jest to o tyle istotne, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Jest to czynność materialno-techniczna, o której należy zawiadomić pisemnie wnoszącego podanie z podaniem przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania, chyba że wnoszący podanie nie podał swojego adresu i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie danych posiadanych przez organ (P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, LEX/el.). Jednocześnie pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1206/25, LEX nr 4019897). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie, ponieważ – jak wynika z akt sprawy – skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku, pomimo prawidłowego wezwania organu. W przepisie art. 6b4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej ustawodawca wprost wskazał na elementy, które winien zawierać wniosek o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia, tj.: 1) dane osoby ubiegającej się o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia lub dane przedstawiciela ustawowego tej osoby, obejmujące: a) imię i nazwisko, b) datę i miejsce urodzenia, c) numer PESEL, a w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL - numer i serię dokumentu potwierdzającego tożsamość, d) adres miejsca zameldowania, e) adres, o którym mowa w art. 4c ust. 2, jeżeli jest inny niż adres miejsca zameldowania, f) numer telefonu, jeżeli posiada, g) adres poczty elektronicznej, jeżeli posiada, h) dane o dokumencie tożsamości; 2) informację o posiadaniu, przez osobę ubiegającą się o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia, ostatecznego orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności, wraz z ustalonym w nim symbolem przyczyny niepełnosprawności albo orzeczenia, o którym mowa w art. 5 albo art. 62, oraz o okresie, na który zostało wydane;3) informację o złożeniu wniosku o wydanie orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności; 4) informację o wyrażeniu zgody albo jej braku na ustalenie poziomu potrzeby wsparcia pod adresem, o którym mowa w art. 4c ust. 2. Przy czym w myśl art. 6b4 ust. 6 pkt 1 ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia. Realizując ww. upoważnienie ustawowe Minister Rodziny i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 11 grudnia 2023 r. w sprawie wzoru wniosku o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia oraz wzoru kwestionariusza samooceny trudności w zakresie wykonywania czynności związanych z funkcjonowaniem (Dz. U. z 2023 r. poz. 2732). W kontrolowanej sprawie skarżący złożył wniosek na przewidzianym przepisami prawa formularzu, w którym w pkt (2) objaśnień do pkt. V. formularza – Informacja o posiadaniu przez osobę ubiegającą się o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia ostatecznego orzeczenia oraz o złożeniu wniosku o wydanie orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności – wprost wskazano, że "w przypadku orzeczeń wydanych przed 1998 r. o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów przez ZUS, KRUS, MON lub MSWiA oraz orzeczeń o całkowitej niezdolności do pracy, o niezdolności do samodzielnej egzystencji, o częściowej niezdolności do pracy wydanych przed 2011 r. przez ZUS oraz orzeczeń wydanych przed 2007 r. przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności oraz inne organy należy załączyć kopię danego orzeczenia". Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy można domniemać natomiast, że przedmiotowe orzeczenie w stosunku do skarżącego zostało wydane przed 2011 i 2007 rokiem, co oznacza, że obowiązkiem strony było załączenie do wniosku kopii orzeczenia. Prawidłowo więc wezwaniem z 6 października 2025 r., WZON wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych, poprzez dostarczenie ostatecznego orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności, wraz z ustalonym w nim symbolem przyczyny niepełnosprawności albo orzeczenia, o którym mowa w art. 5 albo art. 62 ustawy oraz o okresie, na który zostało wydane. Nie budzi bowiem wątpliwości, że "brakiem formalnym jest niedołączenie do podania (zwłaszcza będącego wnioskiem o wszczęcie postępowania) wymaganych przez przepisy prawa załączników" (A. Skóra, P. Kardasz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2020, LEX/el.). W rezultacie wskazanych braków wniosku, które nie zostały uzupełnione pomimo prawidłowego wezwania, zasadnie organ poinformował skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków formalnych, na podstawie art. art. 64 § 2 k.p.a. Konkludując, skoro WZON nie miał podstaw do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie ustalenia poziomu potrzeby wsparcia (pozytywnej bądź negatywnej), wskazana forma załatwienia sprawy – pozostawienia wniosku bez rozpoznania – była właściwa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.