II SAB/Ol 6/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi R. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. w złożeniu propozycji służby oddala skargę.

W dniu 11 lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga R.R. (dalej zwanego: "Skarżącym") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w złożeniu propozycji służby. Skarga ta została przekazana tutejszemu Sądowi przez organ, którego brak działania – nie złożono propozycji zatrudnienia - zaskarżono, wraz z aktami osobowymi skarżącego i odpowiedzią na skargę. Jak wynika z przekazanych przez organ akt osobowych, Skarżący na podstawie aktu mianowania (k. 1), z dniem [...] r. został przyjęty do służby przygotowawczej w Izbie Celnej w O. na stanowisko młodszego kontrolera celnego i nadano mu stopień służbowy aplikanta celnego. Kolejnym aktem mianowania (k. 48), z dniem [...] r. skarżący został mianowany do służby stałej w Izbie Celnej w O., Urząd Celny w O., na stanowisko młodszego kontrolera celnego i nadano mu stopień służbowy aplikanta celnego. Decyzją z [...] r. (k. 50) Dyrektor Izby Celnej zlecił skarżącemu pełnienie obowiązków kierownika zmiany w Oddziale Celnym w G. na okres od [...] 2006 r. do [...] 2006 r., a okres ten został przedłużony kolejną decyzją tego organu (k. 57) do [...] 2006 r. W okresie od [...] 2007 r. do [...] 2014 r. Skarżący zajmował stanowisko kierownika zmiany w Oddziale Celnym w G. (k. 68 i k. 145). Z dniem [...] r. nadano Skarżącemu stopień służbowy młodszego rewidenta celnego (aneks do aktu mianowania – k. 66), a następnie został mianowany na stopień rewidenta celnego. Z dniem [...] r. Skarżący otrzymał mianowanie na stopnień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej (k. 95). Po odwołaniu ze stanowiska kierownika zmiany Skarżący pełnił służbę w Urzędzie Celnym w O. w: Oddziale Celnym w G., Sekcja [...] (k. 145), Referacie [...], Sekcja [...] (k. 146) oraz Oddziale Celnym w E. (k. 151). Pismem z [...] r. (k. 180) Dyrektor Izby Celnej poinformował Skarżącego, że z dniem [...] 2017 r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w O., realizując zadania w Urzędzie Celno - Skarbowym w O., Delegatura w O., a miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Oddział w E. Do 31 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej zwany: "DIAS") nie przedstawił Skarżącemu ani propozycji służby ani propozycji pracy w podległej Izbie Administracji Skarbowej. Jak wynika z wyjaśnień DIAS, zawartych w piśmie z [...] r., będącym odpowiedzią na wezwanie Skarżącego z 30 maja 2017r. do przedstawienia mu propozycji służby, podstawę prawną takiego działania organu stanowił przepis art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.); dalej: "P.w.u.KAS", który zdaniem DIAS, pozostawiał kierownikom jednostek organizacyjnych wskazanych w tym przepisie autonomiczne prawo także w zakresie braku złożenia propozycji służby lub pracy w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/ pracowników. DIAS dodał, że wobec nieprzedstawienia Skarżącemu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji pełnienia służby/ pracy, jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Pismem z 13 czerwca 2017 r. Skarżący wezwał DIAS do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie mu propozycji służby wywodząc, że taki obowiązek wynika z art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Odpowiadając na to wezwanie DIAS (w piśmie z [...] r.) ocenił, że z treści przepisów P.w.u.KAS nie wynika obowiązek pracodawcy przedstawienia wszystkim funkcjonariuszom pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Wywiódł, że rozważając kwestie związane z przedstawieniem tych propozycji miał obowiązek wziąć pod uwagę brzmienie przepisów P.w.u.KAS, jak i potrzebę zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, która będzie prawidłowo realizować zadania nałożone na jednostkę oraz będzie w stanie dostosować się do zmieniających się realiów rynkowych. Skonstatował, że biorąc powyższe pod uwagę podjął decyzję o nieprzedstawieniu Skarżącemu propozycji pracy/ służby. Postanowieniem z [...] r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, powołując sią na art. 134 k.p.a. w związku ze złożonym odwołaniem (pozwem) z 20 września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby oraz rozstrzygnięciem Sądu Rejonowego w E. IV Wydział Pracy z dnia [...] r. sygn. akt [...] o przekazaniu sprawy do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej – stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przepisy P.w.u.KAS nie przewidują trybu odwoławczego (w tym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w przypadku braku przedstawienia funkcjonariuszowi przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji służby/ pracy do 31 maja 2017 r. Ocenił także, że w takim przypadku, skutek wygaśnięcia stosunku służby, traktowany przez ustawodawcę jak zwolnienie ze służby, następuje ex lege (art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 P.w.u.KAS) bez ingerencji w tym względzie organu administracji i konieczności wydania aktu administracyjnego. Wyrokiem z 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 760/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wywiedzioną przez Skarżącego, a orzeczenie Sądu jest prawomocne. Pismem z 9 lipca 2019 r. skarżący, powołując się na uchwałę NSA z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, wezwał DIAS do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Postanowieniem z [...] r. DIAS, powołując art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia Skarżącego ze Służby Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu postanowienia DIAS ocenił, że w niniejszej sprawie brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania Skarżącego w trybie administracyjnym, gdyż ani przepisy P.w.u.KAS ani ustawy o KAS nie wskazują, ani wprost ani pośrednio, że o braku przedstawienia propozycji pracy/ służby organ rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej. W tych okolicznościach DIAS stwierdził, że w niniejszej sprawie "z innych uzasadnionych przyczyn" postępowanie nie może być wszczęte, co skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a k.p.a. Jak wynika z wyjaśnień DIAS, złożonych na wezwanie Sądu w piśmie z 12 marca 2020 r. (k. 39 akt sądowych), powyższe postanowienie organu jest ostateczne, gdyż skarżący nie skorzystał z przysługującego mu zażalenia na to postanowienie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast w skardze na bezczynność DIAS, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący zarzucił temu organowi, że nie złożył mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego tam terminu (tj. do 31 maja 2017 r.). Wskazał także na rażące naruszenie przepisów art. 2, 7, 45 ust. 1, 60, 77 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez brak wręczenia mu propozycji służby i zastosowanie wobec jego osoby instytucji z art. 170 ust. 1 P.w.u.KAS, która to instytucja jest rażąco niezgodna z ww. przepisami Konstytucji. W oparciu o te zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności DIAS w związku z brakiem przedstawienia mu propozycji służby i zobowiązanie tego organu do zaprzestania tej bezczynności poprzez niezwłoczne złożenie Skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej uwzględniającej posiadane przez Skarżącego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę, DIAS wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ocenił przy tym, że brak przedłożenia propozycji służby przez DIAS nie należy do katalogu bezczynności, określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., które można zaskarżać do sądu administracyjnego. Wyjaśnił także, że nie przedkładając Skarżącemu propozycji dalszej służby w Służbie Celno - Skarbowej ani propozycji zatrudnienia w podległej Izbie Administracji Skarbowej działał w oparciu o przepisy prawa, tj. P.w.u.KAS oraz ustawę o KAS. Wskazał, że zmiany organizacyjne, które nastąpiły w związku z powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej wymusiły zracjonalizowanie zatrudnienia poprzez dobór kadr w sposób odpowiadający potrzebom nowej organizacji. Podał, że rozważając kwestię nieprzedstawienia propozycji pracy lub pełnienia służby organ miał obowiązek wziąć pod uwagę zarówno przesłanki ustawowe, jak i nadrzędny cel dla każdego pracodawcy, jakim była potrzeba zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji realizującej ustawowe zadania i cele Krajowej Administracji Skarbowej, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", skarga wniesiona w niniejszej sprawie została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych. Taki rodzaj bezczynności może zaistnieć także w sprawie, w której (tak jak w kontrolowanej) nie złożono funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji dalszego zatrudnienia w trybie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 P.w.u.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, a podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi wówczas art. 170 ust. 1 i 3 P.w.u.KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) - zob. uchwałę NSA z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, dostępną w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. W okolicznościach niniejszej sprawy, pomimo nie złożenia Skarżącemu propozycji dalszego zatrudnienia w trybie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, nie sposób jednak przypisać DIAS bezczynności w wydaniu opisanej powyżej decyzji. Jak wynika bowiem z przekazanych Sądowi akt sprawy, postanowieniem z [...] r. DIAS, powołując się na art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia Skarżącego ze Służby Celno - Skarbowej. Na postanowienie to przysługiwało zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, lecz Skarżący – pomimo prawidłowego pouczenia go przez DIAS o terminie i sposobie wniesienia tego zażalenia – nie skorzystał z możliwości zaskarżenia tego postanowienia, wobec czego stało się ono ostateczne i prawomocne. Tymczasem wniesienie zażalenia na to postanowienia było jedynym prawnie skutecznym sposobem zweryfikowania stanowiska DIAS co do braku podstawy materialnoprawnej rozpatrzenia żądania Skarżącego w trybie administracyjnym, najpierw w ramach kontroli instancyjnej (w postępowaniu zażaleniowym prowadzonym przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej), a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (po wniesieniu skargi na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej). Taka weryfikacja nie jest natomiast możliwa w rozpoznawanej sprawie, gdyż postanowienie DIAS o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia Skarżącego ze Służby Celno - Skarbowej pozostaje poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą na bezczynność organu. Wobec zaś wydania przez DIAS przedmiotowego postanowienia, organowi temu nie można przypisać bezczynności w wydaniu decyzji o zwolnieniu Skarżącego ze służby, a tym samym zobowiązać tego organu do niezwłocznego złożenia Skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej uwzględniającej posiadane przez Skarżącego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Postanowienie to jest bowiem aktem kończącym postępowanie administracyjne w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.