II SAB/Ol 56/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi R.S. na przewlekłość i bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej 1) zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie do zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie aktu – w terminie 2 miesięcy; 2) stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłość i bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie cofnięcia R. S. (strona, skarżący) pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej. Z akt sprawy wynika, że pismem z 20 kwietnia 2022 r. (data wpływu 21.04.2022 r.) Komendant Oddziału Straży Granicznej poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji (KWP, organ), że z uwagi na absencję chorobową skarżącego, będącego ówcześnie funkcjonariuszem Straży Granicznej Oddziału Straży Granicznej, zaistniały przesłanki do zdeponowania broni palnej, będącej na jego indywidualnym stanie. Organ otrzymał informację o przebywaniu skarżącego na zwolnieniu wystawionym przez lekarza Centrum Zdrowia i Psychoterapii w Warszawie oraz o skierowaniu go do Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą. W związku z tym organ zwrócił się z zapytaniem do Centrum e-Zdrowie w Warszawie, czy skarżący od roku 2020 do chwili obecnej realizował recepty zarówno objęte refundacją, jak i realizowane w wysokości 100% płatności (brak refundacji) na leki zaliczane do grupy "N" (leki działające na system nerwowy) w zakresie opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień. W odpowiedzi organ otrzymał informację o braku danych w systemach Centrum e-Zdrowie w przedmiotowym zakresie. Ponadto 26 kwietnia 2022 r. organ skierował pismo do Oddziału Straży Granicznej o wskazanie, czy wobec strony mogą istnieć cechy dyskwalifikujące go jako posiadacza pozwolenia na broń, tj. wskazane m. in. w art. 15 ust. 1 pkt. 2-6 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. Pismem z 25 maja 2022 r. organ został poinformowany, że z dniem 12 maja 2022 r. skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej. Wobec tego skierowanie go na komisję lekarską mającą określić stan zdrowia oraz zdolność fizyczną i psychiczną stało się bezprzedmiotowe. Następnie Komendant Wojewódzki Policji zawiadomieniem z 7 czerwca 2022 r. wszczął postępowania administracyjne, z uwagi na wystąpienie okoliczności, które mały istotny wpływ na zasadność dalszego posiadania przez skarżącego pozwolenia na broń palną do celów szkoleniowych. Zgodnie z wymogiem określonym w art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, zobowiązano stronę do niezwłocznego poddania się badaniom lekarskim i psychologicznym oraz do przedłożenia organowi Policji właściwemu w sprawach pozwoleń na broń, w terminie 21 dni od daty otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, orzeczeń lekarskiego i psychologicznego wystawionych przez uprawniony podmiot, potwierdzających, że strona może nadal dysponować bronią. Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczono 21 czerwca 2022 r. Natomiast 12 lipca 2022 r. organ otrzymał orzeczenie lekarskie nr [...] wydane 11 lipca 2022 r. przez upoważnionego lekarza oraz orzeczenie psychologiczne nr [...] wydane 30 czerwca 2022 r. przez upoważnionego lekarza psychologa. W oparciu o zebrany materiał dowodowy Komendant Wojewódzki Policji uznał, że skarżący może należeć do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt. 2-4 ustawy o broni i amunicji. W związku z tym na podstawie art. 15h ust. 1, 2 i 3 ustawy o broni i amunicji wniósł odwołania od orzeczenia lekarskiego [...] wydanego 11 lipca 2023 r. przez upoważnionego lekarza (data odebrania odwołania 26.07.2022 r.) oraz od orzeczenia psychologicznego nr [...] wydanego 30 czerwca 2023 r. przez upoważnionego psychologa (data odebrania odwołania - 29.07.2022 r.). Przedmiotowe odwołania zostały wniesie do podmiotu odwoławczego - Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w celu jednoznacznego potwierdzenia, czy strona może dysponować bronią w myśl obowiązujących przepisów prawa. Natomiast 18 sierpnia 2022 r. organ został poinformowany o wyznaczeniu terminu badania lekarskiego w trybie odwoławczym 20 września 2022 r.. Strona z kolei pismem z 23 sierpnia 2022 r. poinformowała, że nie otrzymała żadnego pisma w zakresie wezwania na badania w trybie odwoławczym oraz wniosła o przedłużenie terminu, w celu przeprowadzenia niezbędnych badań oraz dostarczenia wymaganych orzeczeń lekarskiego i psychologicznego. Organ pismem z 24 października 2022 r. zwrócił się do WOMP o przekazanie informacji w zakresie badań w trybie odwoławczym. W odpowiedzi 21 listopada 2022 r. organ został poinformowany, że strona zgłosiła się na badania lekarskie 20 września 2022 r. - w trybie odwoławczym - które nie zostało zakończone ze względu na konieczność wykonania dodatkowych badań. Organ został nadto poinformowany o braku możliwości określenia daty wydania orzeczenia lekarskiego. Następnie pismem z 27 grudnia 2022 r. organ zwrócił się do WOMP o informację w zakresie odwołań od orzeczenia lekarskie i psychologicznego. Z kolei 5 stycznia 2023 r. otrzymał informację o wyznaczeniu terminu badań lekarskich w trybie odwoławczym na dzień 24 stycznia 2023 r.. Natomiast 7 lutego 2023 r. organ otrzymał ostateczne pozytywne orzeczenie lekarskie nr [...]. Jednakże z uwagi na brak otrzymania ostatecznego orzeczenia psychologicznego organ pismem z 7 lutego 2023 r. wystąpił o przesłanie merytorycznego rozstrzygnięcia trybu odwoławczego w zakresie orzeczenia psychologicznego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, po otrzymaniu pisma z 7 lutego 2023 r., do KWP została przekazana informacja telefoniczna z WOMP o braku otrzymania odwołania od orzeczenia psychologicznego wydanego przez upoważnionego psychologa. Natomiast 14 marca 2023 r. skontaktowano się telefonicznie w celu uzyskania szczegółowych informacji w zakresie wniesionego odwołania od orzeczenia psychologicznego, uzyskując informację o wpłynięciu przedmiotowego odwołania 13 marca 2023 r. (jednakże bez odwołania od orzeczenia). WOMP wezwał psycholog do uzupełnienia braków formalnych. Na dzień 14.03.2023 r. skarżącemu nie wyznaczono terminu badań psychologicznych w trybie odwoławczym. Natomiast 13 marca 2023 r. do KWP wpłynęło ponaglenie z 7 marca 2023 r. dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej do celów szkoleniowych. Strona zgodnie z art. 37 k.p.a. wniosła o ponaglenie Komendanta Wojewódzkiego Policji do niezwłocznego zgodnego z przepisami kpa, zakończenia sprawy administracyjnej w sprawie o cofnięcie pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej do celów szkoleniowych, tj. jej umorzenia. Pismem z 8 marca 2023 r. (do organu wpłynęło 13 marca 2023 r.) skarżący wywiódł skargę na przewlekłość i bezczynność KWP w związku z prowadzeniem przedmiotowego postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Wniósł o stwierdzenie bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócił się również o orzeczenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ I instancji, pomimo otrzymania 6 lutego 2023 r. ostatecznego orzeczenia wydanego w II instancji w dniu 27 lutego 2023 r. wydał kolejne postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania na dzień 27 marca 2023 r., uzasadniając to potrzebą uzyskania "merytorycznych informacji z WOMP niezbędnych do zakończenia postępowania administracyjnego." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2325) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta w myśl art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.) obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 oraz w pkt 4a p.p.s.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jest niezależne od wniosków stron w tym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie", zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a., której realizacja została zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z przepisów zawartych w art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów na załatwienie spraw nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Przy tym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe wynika z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest bowiem ustalenie czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Pojęcie bezczynności odnosi się nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, lecz także do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. Celem skargi na bezczynność jest bowiem spowodowanie wydania przez organ właściwego aktu lub czynności czyli wywiązania się przez organ z prawnego obowiązku wydania takiego aktu. W orzecznictwie natomiast wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016r., II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016r., II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012r. II OSK 1031/12, dostępne w Internecie). Wskazać także należy, że wprawdzie obecnie w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadzono pojęcie "przewlekłości" postępowania jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, ale definicja ta jest bardzo ogólna. W związku z tym, w ocenie sądu, dalej aktualne pozostaje rozumienie stanu przewlekłości prezentowane – jak wskazano wyżej - w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, gdy organowi można zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności albo występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych okresów bezczynności czy też podejmowanie działań pozornych, nie zmierzających do załatwienia sprawy w najkrótszym z możliwych terminów, wyznaczanie zbyt odległych terminów załatwienia sprawy z uwzględnieniem okoliczności, które nie powinny być brane pod uwagę. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji zawiadomieniem z 7 czerwca 2022 r. wszczął z urzędu postępowania administracyjne, z uwagi na wystąpienie okoliczności, które miały istotny wpływ na zasadność dalszego posiadania pozwolenia na broń palną do celów szkoleniowych wobec strony i co najmniej od tego dnia (7 czerwca 2022 r.) ciążył na organie obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia sprawy. Analiza toczącego się postępowania w sprawie przekonuje, że organ nie prowadził go w sposób sprawny i efektywny. Przede wszystkim organ jako podmiot odpowiedzialny nie zabezpieczył skutecznej organizacji całego postępowania. Rzeczą oczywistą jest, że organ nie był w stanie podjąć rozstrzygnięcia w sprawie przed zakończeniem postępowań w przedmiocie orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego. Te orzeczenia mają bowiem istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Jednakże w tego typu postępowaniu rolą organu jest również sprawowanie pieczy i taka jego organizacja, żeby mogło ono zakończyć się w rozsądnym terminie. Organ nie może zatem ograniczyć się do oczekiwania na uprawomocnienie się stosownych orzeczeń ale powinien aktywnie czuwać nad sprawnością toczących się postepowań w tym zakresie. W niniejszej sprawie organ 12 lipca 2022 r. otrzymał orzeczenie lekarskie nr [...] wydane 11 lipca 2022 r. przez upoważnionego lekarza oraz orzeczenie psychologiczne nr [...] wydane 30 czerwca 2022 r. przez upoważnionego psychologa. KWP wniósł odwołania od tych orzeczeń do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. 7 lutego 2023 r. organ otrzymał ostateczne pozytywne orzeczenie lekarskie nr [...]. Z uwagi jednak na brak otrzymania ostatecznego orzeczenia psychologicznego, pismem z 7 lutego 2023 r. wystąpił o przesłanie merytorycznego rozstrzygnięcia trybu odwoławczego w zakresie orzeczenia psychologicznego. W odpowiedzi WOMP poinformował o braku otrzymania odwołania od orzeczenia psychologicznego przez upoważnionego psychologa. 14 marca 2023 r. skontaktowano się telefonicznie z WOMP w celu uzyskania szczegółowych informacji w zakresie wniesionego odwołania od orzeczenia psychologicznego, uzyskując informację o wpłynięciu przedmiotowego odwołania 13 marca 2023 r. (jednakże bez odwołania od orzeczenia). WOMP wezwał psycholog do uzupełnienia braków formalnych. Natomiast 13 marca 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie z 7 marca 2023 r. dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej do celów szkoleniowych. Postępowanie prowadzone przez organ nie cechowało się w pełni sprawnością i efektywnością. Przede wszystkim zaś nie było skuteczne. Co prawda organ regularnie korespondował z właściwymi podmiotami w zakresie wydawania orzeczeń lekarskiego i psychologicznego i przedłużał postępowanie w sprawie, ale organ z dużym opóźnieniem dostrzegł, że WOMP nie zajmował się sprawą dotyczącą odwołania od orzeczenia psychologicznego, ponieważ nie otrzymał odwołania od tegoż orzeczenia. To z kolei spowodowało istotne opóźnienie w załatwieniu sprawy. Organ zaś, mimo że nie prowadził bezpośrednio postępowania w tej sprawie, powinien jako odpowiedzialny za główne postępowanie uczynić zadość obowiązkowi prawidłowego zorganizowania i dbania o całość toczącego się postępowania. Uchybienie temu obowiązkowi spowodowało przewlekłość postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić bowiem wówczas, gdy organowi będzie można właśnie skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Natomiast z uwagi na okoliczność, że organ cały czas prowadził postępowanie, w sprawie nie można stwierdzić bezczynności. Ponadto dostrzec należy, że wniesienie przez skarżącego skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawie nie stanowiło przeszkody w podjęciu czynności w sprawie. Tymczasem do momentu rozpoznania skargi organ nie załatwił sprawy. W zaistniałych okolicznościach uznać należy, że postępowanie prowadzone przez organ trwało ponad dopuszczalną konieczność i nie było skuteczne oraz dobrze zorganizowane, co uzasadnia wniosek, że organ naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. W związku z powyższym sąd w pkt 1 na podstawie art. 149 § 1 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji do zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie aktu - w terminie 2 miesięcy. Termin ten sąd wyznaczył z uwagi na konieczność rozpatrzenia przez WOMP odwołania wniesionego przez KWP od orzeczenie uprawnionego psychologa. Jednocześnie wskazać należy skarżącemu, że sąd w niniejszym postępowaniu nie ocenia zasadności podjętych przez organ działań związanych z wniesieniem odwołań od orzeczeń uprawnionego lekarza i psychologa, czy też zasadności prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 3 wyroku, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też celowych zaniechań. Ponadto zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w istocie okazał się zasadny jedynie w kwestii związanej z nienależytym monitorowaniem braku rozpoznania przez WOMP odwołania wniesionego przez organ od orzeczenia uprawnionego psychologa. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 4 na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.