II SAB/Ol 15/21

Dnia 8 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania od decyzji dotyczącej uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza przewlekłe powadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie dotyczącej odwołania z "[...]"; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych (pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargą z dnia 30 grudnia 2020 r. M. R., działający przez pełnomocnika, zaskarżył do tut. Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" w sprawie objętej jego odwołaniem od decyzji z dnia "[...]" Wójta Gminy "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia - po wznowieniu postępowania - decyzji ostatecznej Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą, o mocy nominalnej do 2,5 MW, na działce nr "[...]" obręb geodezyjny "[...]", gm. "[...]". Podniósł, że odwołanie z dnia 28 września 2020 r. zostało doręczone organowi I instancji w dniu 2 października 2020 r., odwołanie zostało przekazane przez organ I instancji w dniu 8 października 2020 r. do organu II instancji, pismem z dnia 9 listopada 2020 r. organ II instancji wskazał nowy termin rozpatrzenia sprawy oraz powołał się na brak przekazania przez organ I instancji akt postępowania, którego dotyczy postępowanie wznowieniowe. W związku z powyższym można wskazać, że: organ II instancji podjął czynności, w tym względem organu I instancji (występując o wskazane akta postępowania) w istocie w terminie, w którym już mogło być wydane orzeczenie kończące postępowanie odwoławcze ("nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania"), a nie podjął ich np. bezzwłocznie po wpływie odwołania do organu II instancji; organ II instancji zażądał od organu I instancji przesłania akt postępowania, którego dotyczy postępowanie wznowieniowe, ale jednocześnie nie wskazał (nie nakazał) ich przekazania w określonym krótkim terminie, a przy tym (i w związku z tym) wskazał stosunkowo odległy nowy termin rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym; rozpatrzenie odwołania w kontekście jego zarzutów (np. zarzut pozbawienia czynnego udziału w postępowaniu przez pozbawienie prawa wglądu do akt, czy kwestia oceny oddziaływań normatywnych i także np. z zakresu prawa cywilnego, czy kwestia braku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy) - mogło być dokonane również bez wystąpienia do organu I instancji o przesłanie akt postępowania, którego dotyczy postępowanie wznowieniowe. Bez względu na powyższe, postępowanie odwoławcze mogło zakończyć się w ciągu miesiąca od dnia 2 października 2020 r., tj. w razie przyjęcia braku potrzeby żądania od organu I instancji akt postępowania, którego dotyczy postępowanie wznowieniowe - wówczas rozstrzygnięcie mogło i powinno nastąpić na początku listopada 2020 r. W powyższym kontekście wystąpił stan przewlekłości postępowania odwoławczego oraz bezczynności i braku załatwienia sprawy w terminie. Przewlekłość wynosi obecnie około 2 miesiące (w kontekście około 3-miesięcznego okresu prowadzenia postępowania odwoławczego), mimo, że rozstrzygnięcie mogło i powinno nastąpić w ciągu miesiąca. Podniesiono, że postępowanie jest prowadzone opieszale, szczególnie w okresie od października 2020 r. do chwili obecnej (zwłaszcza z uwagi na wskazany powód, że organ I instancji nie przekazał organowi II instancji kompletnych dokumentów sprawy). Do chwili obecnej (przez ponad 4 lata) nie wydano ostatecznej decyzji, w postępowaniu nie były podejmowane czynności w sposób właściwy i terminowy. Nie załatwiono sprawy we właściwym terminie, w tym przy naruszeniu norm procesowych. W postępowaniu nie dokonywano czynności lub dokonywano ich błędnie powodując zwłokę i brak rozpoznania w rozsądnym terminie jako terminie wystarczającym do załatwienia sprawy ostateczną decyzją. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł: o stwierdzenie że skarżony organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (postępowania odwoławczego) oraz o stwierdzenie bezczynności w postępowaniu odwoławczym, zarzucając zwłaszcza naruszenie art. 35 § 1, § 2, § 3 kpa, art.12 § 1, § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), a także art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., o zobowiązanie skarżonego organu do załatwienia sprawy, o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od skarżonego organu na rzecz skarżącego 3.000 zł (trzy tysiące złotych) tytułem sumy pieniężnej wskazanej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (na podstawie art. 119 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że sprawa zawisła przed Kolegium w dniu 13 października 2020 r., bowiem tego dnia Kolegium odnotowało wpływ odwołania M. R., które przekazane zostało przez organ I instancji przy piśmie z dnia 8 października 2020 r. Wraz z odwołaniem do Kolegium przesłane zostały kserokopie akt postępowania, zainicjowanego wnioskiem wznowieniowym M. R. W dalszej kolejności - postanowieniem z dnia "[...]" - Kolegium poinformowało strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. i wskazało nowy termin rozpatrzenia sprawy - do dnia 5 lutego 2021 r., jak też zobowiązało organ I instancji do nadesłania całości akt sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy "[...]" z dnia "[....]" o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W dniu 24 listopada 2020 r. Kolegium otrzymało odpis nieprawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 października 2020 r. (sygn. akt II SAB/Ol 60/20) umarzającego postępowanie w sprawie bezczynności Wójta Gminy "[...]" w rozpoznaniu wniosku wznowieniowego M. R. Akta postępowania zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej z dnia "[...]" zostały przekazane do Kolegium przez organ I instancji w dniu 4 stycznia 2021 r. Postanowieniem z dnia "[...]" Kolegium wskazało, że nie dopuściło się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w dniu "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" wydało decyzję, którą zakończyło postępowanie odwoławcze. Kolegium wskazało, że brak było możliwości rozpoznania odwołania M. R. bez kompletnego materiału dowodowego sprawy zakończonej decyzją organu I instancji (z dnia "[...]"). Odnośnie zarzutu wyznaczenia odległego terminu załatwienia sprawy przez Kolegium - do 5 lutego 2021 r. - wskazano na znaczną liczbę spraw wpływających do Kolegium co przekłada się na realne możliwości rozstrzygania spraw i kierowania ich na kolejne posiedzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego przed wniesieniem skargi złożył, w dniu 24 grudnia 2020 r., stosowne ponaglenie w związku z prowadzeniem postępowania przez Kolegium. Należało zatem uznać, że wniesienie skargi było dopuszczalne, albowiem pismem tym skarżący uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Przechodząc natomiast do rozważań merytorycznych należy przypomnieć, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy skarżący zarzucił organowi bezczynność w sprawie rozpatrzenia odwołania i przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 lub art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania jak np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 9/12; z dnia 21 kwietnia 2016r., sygn. akt II SAB/Ol 85/15, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostrzec należy, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Także użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje, że stany te mogą występować łącznie. Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. kontrola Sądu zmierza jedynie do sprawdzenia, czy istotnie, mimo wszczęcia postępowania w sprawie, organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zauważyć ponadto należy, w obu przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, tj. chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. W szczególności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawie administracyjnej. W sytuacji objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu strona inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. np. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12; z 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14; z 28 kwietnia 2015 r., II GSK 622/14, CBOSA; z 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16; z 21 września 2018 r., I OSK 16/17; z 18 września 2019 r., II OSK 1290/19 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.). W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W okresie bowiem od dnia wpływu odwołania do organu do dnia wniesienia skargi do Sądu, Kolegium nie rozstrzygnęło sprawy w przewidzianej formie. W sprawie istotnym jest jednak to, że po wniesieniu skargi, a przed jej rozpatrzeniem, bezczynność ustała, gdyż organ "[...]" wydał decyzję kończącą postępowanie. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt I wyroku. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego (w podanym wyżej rozumieniu), o czym orzeczono w pkt II wyroku. W realiach sprawy Kolegium prowadziło postępowanie odwoławcze, jednak przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu były zbyt długie. Przede wszystkim organ powinien załatwić sprawę, czego nie uczynił zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., najpóźniej do połowy grudnia 2020 r. (uwzględniając, że w dniu 13 października 2020 r. wpłynęło do organu odwołanie). Ponadto, zdaniem Sądu, trafnie zarzucono w skardze, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do podjęcia czynności, w tym względem organu I instancji (wystąpienie o wskazane akta postępowania) prawie po miesiącu od dnia wpływu odwołania do organu. Całkowicie niezrozumiałe jest wyznaczenie przez Kolegium w postanowieniu z dnia "[...]" tak odległego terminu załatwienia sprawy przez ten organ, jakim jest 5 lutego 2021 r. W powyższym postanowieniu Kolegium zawiadomiło skarżącego i strony postępowania o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., wskazując, że przyczyna niezałatwienia sprawy w dwumiesięcznym terminie są: konieczność uzupełnienia przez organ I instancji materiału dowodowego w sprawie oraz realne możliwości skierowania sprawy na kolejne posiedzenia organu. W konsekwencji rzeczone postanowienie jest klasycznym przykładem czynności pozornej, gdyż w istocie rzeczy nie było podyktowane okolicznościami relewantnymi prawnie (art. 35 k.p.a.), a miało na celu, nie sposób odeprzeć takiego wrażenia, jedynie przesunięcie terminu załatwienia sprawy. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2021 r. (sygn. II SAB/Wr 28/20), że "dla oceny przewlekłości nie ma znaczenia okoliczność wyznaczania przez organ administracji nowych terminów załatwienia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. Instytucja wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy może stanowić objaw przewlekłości, o ile będzie stosowana w warunkach prowadzenia czynności postępowania w sposób nieefektywny czy pozorny". Ponadto, w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nawet samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku przewlekłości organu. Sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ (por. wyroki NSA: z dnia 31 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2497/17, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2192/17, CBOSA). W ocenie Sądu, wskazany powyżej sposób procedowania organu, w tym terminowość podejmowanych działań zasługuje na dezaprobatę i nie licuje z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, czyniąc w pełni zasadnym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy przy tym podkreślić, że okolicznością uzasadniającą zwłokę nie jest w szczególności podnoszony w odpowiedzi na skargę znaczny wzrost spraw. Jest to przyczyna pozostająca wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16 oraz wyrok NSA z 29 maja 2019 r., I OSK 2894/17 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem podkreślić, że stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości to kategoria obiektywna, niezależna od ewentualnego wpływu znacznej liczby spraw do organu. Sąd uznał równocześnie (pkt III wyroku), że przewlekłość postępowania organu odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że na dzień wniesienia skargi organ odwoławczy pozostawał w bezczynności około trzy miesiące. Okres ten nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, mając zwłaszcza na uwadze stopień skomplikowania sprawy. Sąd miał również na uwadze, że Kolegium załatwiło sprawę w ciągu miesiąca po wniesieniu skargi Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej od organu Sąd wskazuje, że instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną – i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie wniosku. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17). Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16). W niniejszej sprawie mając na uwadze powyższe okoliczności, w tym przede wszystkim relatywnie niewielki okres przekroczenia terminu (3 miesiące) Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych w obecnym stanie sprawy byłoby nieuzasadnione i w tym zakresie orzekł w pkt IV wyroku. Zwrot kosztów w pkt V sentencji wyroku nastąpił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.