II SAB/Ol 143/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Z. M. na bezczynność Burmistrza G. w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Burmistrza G. do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] - w terminie 14 dni; 2/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Burmistrza G. na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że 1 sierpnia 2023 r. W. A. i Z. M. zwrócili się do Burmistrza [...] (dalej jako: organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydruku z systemu finansowo-księgowego realizowanych wydatków Gminy [...] w poszczególnych rozdziałach i paragrafach: - [...] Urzędy Gmin (miast i miast na prawach powiatu) § 4300 Zakup usług pozostałych; - [...] Urzędy Gmin (miast i miast na prawach powiatu) § 4170 Wynagrodzenia bezosobowe; - [...] Promocja jednostek samorządu terytorialnego § 4300 Zakup usług pozostałych; - [...] Promocja jednostek samorządu terytorialnego § 4170 Wynagrodzenia bezosobowe; - [...] Pozostała działalność § 4300 Zakup usług pozostałych; - [...] Pozostała działalność § 4170 Wynagrodzenia bezosobowe; - [...] Rady gmin (miast i miast na prawach powiatu) § 4300 Zakup usług pozostałych; - [...] Rady gmin (miast i miast na prawach powiatu) § 4170 Wynagrodzenia bezosobowe. Wnioskodawcy wnieśli o to, żeby wydruk z systemu/programu finansowo- księgowego zawierał wydatki z roku 2022 i 2023 wraz z wyszczególnieniem poszczególnych pozycji (opisy). W pismach z 14 sierpnia 2023 r. organ poinformował wnioskodawców, że wnioskowana informacja wymaga dogłębnej oceny i analizy. W związku z tym odpowiedź na wniosek zostanie udzielona w terminie do dnia 1 października 2023 r. Z kolei w pismach z 29 września 2023 r. wskazano wnioskodawcom, że w ocenie organu żądanie zawarte we wniosku zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny oraz na takim poziomie ogólności, który nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu tego żądania. Nie jest bowiem jasne, jakich konkretnie wydruków domagają się wnioskodawcy. Podkreślono, że w Urzędzie Miejskim w [...] księgi rachunkowe prowadzone są zgodnie z ustawą o rachunkowości oraz na podstawie innych obowiązujących ustaw, rozporządzeń, które konkretnie określają zasady prowadzenia rachunkowości w jednostce samorządu terytorialnego. W związku z tym żądanie nie może zostać zrealizowane w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z orzecznictwem w przypadku nieprecyzyjnego i mało przejrzystego sformułowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, której organ zamierza udzielić, nie ma on podstawy prawnej do żądania usunięcia braków podania poprzez jego doprecyzowanie. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek sformułowania wniosku w sposób na tyle jednoznaczny i precyzyjny, by mógł on zostać rozpoznany w pełnym oczekiwanym przez stronę zakresie. Jedynie oczywiste co do zakresu i jasno sformułowane wnioski o udostępnienie informacji publicznej, powodują powstanie po stronie pytanego podmiotu obowiązku rozpoznania wniosku. Złożenie przez stronę wniosku niejednoznacznego w swym żądaniu sprawia, że nie będzie możliwym skuteczne przypisanie organowi bezczynności w jego rozpoznaniu. Następnie W. A. (dalej jako skarżąca) oraz Z. M. (skarżący) wywiedli skargi na bezczynność organu w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. Zarzucili naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. W skargach wniesiono o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Analizując przedmiotowy wniosek organ stwierdził, że Gmina [...] nie realizuje wydatków i nie ma możliwości księgowania realizowanych wydatków Gminy [...]. Gdyby jednak przyjąć, że skarżącym chodzi o Urząd Miejski, to również nie jest do końca jest jasne, z którego zespołu kont należy zdefiniować wydruki. Organ wskazał, że zgodnie z przyjętą polityką rachunkowości Urzędu Miejskiego można by drukować "Zespół kont 1 czyli środki pieniężne i rachunki bankowe". Może to dotyczyć konta 130 - rachunek bieżący jednostki, który służy do ewidencji stanu środków pieniężnych oraz obrotów na rachunku bankowym z tytułu wydatków i dochodów, po stronie MA ujmuje się zrealizowane wydatki jak również środki pobrane z kasy na realizację wydatków budżetowych. Dalej podniesiono, że można by wydrukować "Zespół kont 2 - rozrachunki i rozliczenia". Zgodnie z przyjętą polityką rachunkowości Urzędu Miejskiego w [...] w zespole 2 są księgowane następujące konta: 201 - rozrachunki z odbiorcami i dostawcami czyli w tym przypadku można przyjąć zobowiązania z dostawcami, 231- rozrachunki z tytułu wynagrodzeń (ponieważ skarżący wskazali również klasyfikację § 4170). Ponadto kolejny zespół kont, który jest możliwy do wydruku to "Zespół kont 4 - koszty według rodzajów i ich rozliczeń". W zespole kont 4 ujęte są następujące konta: konto 401- zużycie materiałów i energii, 402 - usługi obce, 404 - wynagrodzenia. Możliwe są również wydruki z konta pozabilansowego zgodnie z przyjętą polityką rachunkowości, tj. konto 998- zaangażowanie wydatków budżetowych roku bieżącego. W związku z tym organ nie mógł jednoznacznie określić, o co konkretnie wnosili skarżący, wskazując na realizowane wydatki w konkretnej podziałce klasyfikacji budżetowego za rok 2022 oraz 2023, bowiem organ nie mógł stwierdzić, co oznacza "realizowanie" wydatków. Postanowieniem z 8 grudnia 2023 r. II SAB/Ol 143/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę W. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2325) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.), informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Według zaś ust. 2 tego przepisu informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Natomiast stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02 - dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Podkreślić należy, że przedmiotem regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. są dane obiektywne, fakty, wydarzenia czy wiadomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2018 r. I OSK 2149/16; dostępny w CBOSA). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02; dostępny w CBOSA), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem zaś o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14; dostępny w CBOSA). Niewątpliwie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do organu administracji publicznej zobowiązanego co do zasady do udzielania takich informacji. Organ stwierdził jednak w odpowiedzi na wniosek, że żądanie zawarte we wniosku zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny oraz na takim poziomie ogólności, który nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu tego żądania. Nie jest bowiem jasne jakich konkretnie wydruków domagają się wnioskodawcy. Podkreślono, że w Urzędzie Miejskim w [...] księgi rachunkowe prowadzone są zgodnie z ustawą o rachunkowości oraz na podstawie innych obowiązujących ustaw, rozporządzeń, które konkretnie określają zasady prowadzenia rachunkowości w jednostce samorządu terytorialnego. W ocenie sądu wniosek skarżącego nie został prawidłowo rozpoznany. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że organ wydłużył termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek, ostatecznie udzielając odpowiedzi de facto dwa miesiące od złożenia wniosku. Organ uzasadniał to tym, że wnioskowana informacja wymaga dogłębnej oceny i analizy. Jednak udzielona odpowiedź zupełnie nie wskazuje na efekty takiej analizy. Jest ona lakoniczna, ogólna i koncentruje się na tym, że w ocenie organu wniosek o udostepnienie informacji publicznej jest niejasny i nieprecyzyjny. Dostrzec jednak należy, że już w odpowiedzi na skargę organ był w stanie odnieść się do wniosku w sposób jasny, konkretny i w miarę precyzyjny. Wskazał, że zgodnie z przyjętą polityką rachunkowości Urzędu Miejskiego można by drukować "Zespół kont 1 czyli środki pieniężne i rachunki bankowe". Może to dotyczyć konta 130 - rachunek bieżący jednostki, który służy do ewidencji stanu środków pieniężnych oraz obrotów na rachunku bankowym z tytułu wydatków i dochodów, po stronie MA ujmuje się zrealizowane wydatki jak również środki pobrane z kasy na realizację wydatków budżetowych. Dalej podniesiono, że można by wydrukować "Zespół kont 2 - rozrachunki i rozliczenia". Zgodnie z przyjętą polityką rachunkowości Urzędu Miejskiego w [...] w zespole 2 są księgowane następujące konta: 201 - rozrachunki z odbiorcami i dostawcami czyli w tym przypadku można przyjąć zobowiązania z dostawcami, 231 - rozrachunki z tytułu wynagrodzeń (ponieważ skarżący wskazali również klasyfikację § 4170). Ponadto kolejny zespół kont, który jest możliwy do wydruku to "Zespół kont 4 - koszty według rodzajów i ich rozliczeń". W zespole kont 4 ujęte są następujące konta: konto 401- zużycie materiałów i energii, 402 - usługi obce, 404 - wynagrodzenia. Możliwe są również wydruki z konta pozabilansowego zgodnie z przyjętą polityką rachunkowości, tj. konto 998- zaangażowanie wydatków budżetowych roku bieżącego. W istocie zaprezentowana informacja w odpowiedzi na skargę stanowi odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, która to odpowiedź spełnia minimalne wymogi rozpatrzenia takiego wniosku. Przedstawione zatem przez organ w odpowiedzi na skargę stanowisko przekonuje, że organ był w stanie rozpoznać wniosek skarżącego. Dodać przy tym należy, że uczynienie tego w odpowiedzi na skargę nie może zastępować odpowiedzi udzielonej na wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej. Innymi słowy odpowiedź na skargę nie zastępuje odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Niewątpliwie zatem organ nie rozpatrzył wniosku strony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku i zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku z 1 sierpnia 2023 r. - w terminie 14 dni. Wskazać należy stronie skarżącej, że sąd w sprawie dotyczącej bezczynności organu nie był władny zobowiązać go do udzielenia wnioskowanych informacji. Sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że podmiot zobowiązany pozostawał w przekonaniu, że wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności, czy też chęci utrudnienia skarżącemu uzyskania informacji publicznej, w sposób pozaprawny. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1.