II SAB/Ol 107/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi H.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie przewlekłości organu; 2) stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej; 4) zasądza od Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

H.K. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2020 r., skarżący zwrócił się do Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury (dalej jako: "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. ilości etatów i osób zatrudnionych w Gminnym Ośrodku Kultury na dzień udzielenia odpowiedzi i jakie zajmują te osoby stanowiska; 2. czy w okresie od 1 stycznia 2019 r. do dnia udzielenia odpowiedzi GOK ogłaszał nabór oraz czy w tym zakresie dyrektor GOK dokonał zatrudnienia? Jeżeli tak, to na jakie stanowiska oraz wysokość wynagrodzenia zasadniczego wraz ze wszystkimi składnikami pensji nowozatrudnionych osób; 3. ile umów (w tym umów zlecenia, o dzieło i innych) dyrektor GOK zawarł od 1 stycznia 2019 r. do dnia udzielenia odpowiedzi oraz co było przedmiotem umowy – wykonanie jakiej usługi; podanie kwoty należności wynikającej z poszczególnych rodzajów umów; Skarżący wskazał, aby wnioskowane informacje zostały mu przesłane na piśmie na jego adres. Pismem z dnia 4 września 2020 r., organ działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformował skarżącego, że z przyczyn braku zasobów osobowych nie będzie w stanie w terminie 14 dni przekazać żądanych informacji. Wskazał, że dokumentacja, o której mowa we wniosku może zostać przekazana w formie wskazanej przez skarżącego w wydłużonym terminie. Pismem z dnia 17 grudnia 2020 r., organ podał, ile osób jest zatrudnionych w Gminnym Ośrodku Kultury, wskazując, że umowy zlecenia były kontynuacją wcześniej zawartych umów. Wskazano ponadto, że w instytucji zatrudniającej małą ilość osób w małej społeczności udostępnienie żądanych informacji dotyczących określenia stanowiska i wysokości wynagrodzenia poszczególnych pracowników spowoduje naruszenie dóbr osobistych i ustawy o RODO. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w dniu 4 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu 7 grudnia 2020 r.) na przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury postępowania w sprawie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych, skarżący podniósł, że organ ewidentnie uchyla się od udzielenia odpowiedzi w trybie dostępu do informacji publicznej. Wskazał, że organ, przedłużając termin udzielenia odpowiedzi, nie określił dokładnie w jakim terminie udostępni żądaną informację. Biorąc pod uwagę sytuację epidemiologiczną, skarżący cierpliwie czekał i do dnia 4 grudnia 2020 r. nie otrzymał żadnych informacji. Skarżący wskazał, że pierwsza próba uzyskania odpowiedzi na ww. pytania podjęta została 13 lutego 2020 r. i skierowana została do wójta Gminy, który odesłał do Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury. Zdaniem skarżącego, korespondencja ta wskazuje, że zarówno Wójt i dyrektor GOK za wszelką cenę starają się uniknąć odpowiedzi. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 k.p.a., poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy i nie załatwił sprawy w terminie oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w ustawowym terminie od daty otrzymania odpisu wyroku. Ponadto, skarżący wniósł o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a.") oraz o zwrot kosztów postepowania według norm przepisanych, na podstawie art. 199 i art. 200 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, wskazują że Gminny Ośrodek Kultury od marca 2020 r. zmaga się z licznymi ograniczeniami związanymi z Covid-19 , a działalność jednostki jest zawieszona i większość prac odbywa się zdalnie, łącznie z pracą instruktorów i osób odpowiedzialnych za organizację wszelkich imprez. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Wskazać również należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, LEX nr 2837704). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie, bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce wówczas, gdy organ w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 u.d.i.p. nie komunikuje stronie w żaden sposób, jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego, co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości), nie wzywa strony do określenia rodzaju trybu, w jakim występuje ona o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 33/19, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a wniosek dotyczył udostepnienia takiej informacji. Gminny Ośrodek Kultury jest gminną jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne, zatem podmiot reprezentujący tę jednostkę organizacyjną (dyrektor), jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie organ zobowiązany był udostępnić posiadane informacje publiczne, o które wnioskował skarżący, najpóźniej do dnia 3 września 2020 r. Pismem z dnia 4 września 2020 r., organ poinformował skarżącego o przyczynie nieudzielania żądanej informacji w trybie art. 13 ust.1 u.d.i.p. w terminie 14 dni, wskazując również, że dokumentacja zostanie przekazana w żądanej przez skarżącego formie w wydłużonym terminie. Żądane informacje organ ostatecznie udostępnił pismem z dnia 17 grudnia 2020 r., po wniesieniu skargi. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 lub art. 36 § 1. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W orzecznictwie podkreśla się, że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania jak np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 9/12; z dnia 21 kwietnia 2016r., sygn. akt II SAB/Ol 85/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostrzec należy, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane są z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, a więc bezczynność. W konsekwencji, granice między tymi stanami mogą się zacierać. Także użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje, że stany te mogą występować łącznie. Dlatego może dochodzić do rozbieżnych interpretacji na tle konkretnych stanów faktycznych, czy w istocie właściwy jest zarzut bezczynności, czy przewlekłości. W niniejszej sprawie organ uzasadnił, dlaczego nie może załatwić wniosku w wymaganym terminie, nie wskazując jednak, zgodnie z wymogami art. 13 ust. 2 u.d.i.o. terminu, w którym informacja zostanie udzielona, co nie pozwoliło na przyjęcie, że organ nie pozostawał w przewlekłości. Ostatecznie organ udostępnił wnioskowane informacje w dniu 17 grudnia 2020 r. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że organ prowadził przewlekle postępowanie w sprawie. Wskazać jednak należy, że przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, organ udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej. Z tego względu, Sąd umorzył postępowanie sądowe wobec udzielenia informacji publicznej (pkt 1) wyroku). W sytuacji ustania bezczynności, przewlekłości postępowania sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Przy czym, w obecnym stanie prawnym, rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2) wyroku. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd oddalił również wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej - pkt 3) sentencji wyroku, uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Treść art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem przewlekłości, lecz daje mu takie uprawnienie. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Ponadto, w orzecznictwie sadów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter kompensacyjny. Skarżący zaś w ogóle nie uzasadnił wniosku w tym zakresie i nie wykazał, aby na skutek omówionej przewlekłości poniósł obiektywnie jakąkolwiek krzywdę. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 4) wyroku).