II SAB/Lu 65/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 15 listopada 2021 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I; IV. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie na rzecz W. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania..

Pismem z 4 maja 2022 r. W. S. (dalej jako: skarżący), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego (dalej jako: Dyrektor Okręgowy SW) w zakresie rozpatrzenia wniosku z 15 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zażądał zobowiązania organu do rozpatrzenia ww. wniosku, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z 15 listopada 2021 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci numerycznych znaków identyfikacyjnych funkcjonariuszy Służby Więziennej realizujących w Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w L. obowiązki związane z prowadzeniem postępowań wyjaśniających w sprawie skarg osób pozbawionych wolności wynikających z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, w okresie od 1 czerwca do 2 czerwca 2019 r., w formie papierowej i przesłanie pocztą żądanej informacji. W odpowiedzi na wniosek organ poinformował skarżącego, że skargi osób pozbawionych wolności będące w jego właściwości załatwia Dyrektor Okręgowy SW w L., w tym przeprowadza postępowanie wyjaśniające i dokonuje w tym zakresie rozstrzygnięć. Ponadto, organ poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.), udostępnienie informacji żądanych we wniosku z 15 listopada 2021 r. zostało uregulowane w ustawie z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 ze zm.; dalej jako: u.S.W.) określającej odmienne zasady i tryb dostępu do informacji objętych wnioskiem. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli istnieje tryb dostępu do informacji publicznej określony w innej ustawie niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, organ do którego został skierowany wniosek, kieruje do strony pismo informujące o tym. W ocenie skarżącego jego żądanie dotyczyło informacji publicznej, do której udostępnienia zobowiązany był organ, nie była to przy tym informacja przetworzona. Organ powinien był w terminie ustawowym (14 dni) udostępnić informację albo wydać decyzję odmowną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy SW wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że uwzględnił w całości skargę i decyzją z 24 maja 2022 r., odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej, jednocześnie stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje w części na uwzględnienie, gdyż Dyrektor Okręgowy SW dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 15 listopada 2021 r. w zakresie objętym skargą, tj. dotyczącym wskazania numerycznych znaków identyfikacyjnych funkcjonariuszy Służby Więziennej, realizujących w Okręgowym Inspektoracie SW w L. obowiązki związane z prowadzeniem postępowań wyjaśniających w sprawach skarg osób pozbawionych wolności. Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W kwestii zakresu podmiotowego i przedmiotowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego Sąd w pełni podziela argumentację sądów administracyjnych wyrażoną w prawomocnych wyrokach wydanych w sprawach tego samego skarżącego na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych (por. wyrok WSA w Lublinie z 17 lutego 2022 r., II SAB/Lu 138/21; wyroki WSA w Olsztynie z 9 lutego 2021 r., II SAB/Ol 68/20; z 12 października 2021 r., II SAB/Ol 89/21; z 16 listopada 2022 r., II SAB/Ol 526/21). W ślad za tymi poglądami należy zatem stwierdzić: Po pierwsze, Dyrektor Okręgowy SW jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (pkt 5). Dyrektor Okręgowy SW spełnia obydwa te kryteria. Zgodnie z art. 1 u.S.W., Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. W katalogu organów Służby Więziennej ustawodawca wymienił dyrektora okręgowego (art. 7 pkt 2 u.S.W.). Podobnie – okręgowy inspektorat Służby Więziennej, stanowiący urząd, którym kieruje dyrektor, jest jedną z jednostek organizacyjnych Służby Więziennej (8 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 1 u.S.W.). Koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa (art. 6 u.S.W.). Dyrektor Okręgowy SW jest więc organem władzy publicznej i podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Po drugie, numeryczne znaki identyfikacyjne funkcjonariuszy służby więziennej stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.i.d.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W art. 6 u.d.i.p. wymieniono natomiast przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informację publiczną stanowi w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że informacje o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, stanowią informację publiczną. Ustawa nie zawiera definicji "osoby pełniącej funkcje publiczne". Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (vide: uzasadnienie wyroku z 20 marca 2006 r., K. 17/05, OTK-A 2006, nr 3, poz. 30), ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. W tym przypadku art. 115 § 19 Kodeksu karnego wprost wskazuje, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny. W myśl zaś art. 115 § 13 pkt 7 k.k. funkcjonariuszem publicznym jest funkcjonariusz Służby Więziennej. Ustawodawca nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu osób określonych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., objęte mogą być informacją publiczną. W piśmiennictwie podkreśla się, że w informacjach o organach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje na temat tych wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowiązków. Obowiązek udzielenia informacji obejmuje więc m.in. dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbową, sposób, a nawet moment nawiązania stosunku służbowego. Wyłączeniu podlegają tylko te osoby, które wykonują czynności o charakterze usługowym. Pełnienie funkcji związane jest zawsze z realizacją określonych zadań wewnątrz danej jednostki organizacyjnej. Szczegółowe kwestie dotyczące rodzajów i formy identyfikacyjnych znaków numerycznych określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 czerwca 2018 r. w sprawie umundurowania i wyposażenia polowego funkcjonariuszy służby więziennej (Dz. U z 2018 r. poz. 1391). W świetle ugruntowanych poglądów wyrażonych w powoływanym wyżej orzecznictwie, w pełni podzielanych przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, numer identyfikacyjny funkcjonariusza jest związany z realizacją powierzonych mu zadań publicznych i w związku z tym stanowi informację publiczną. Wobec powyższego, skoro Dyrektor Okręgowy SW jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej zaś żądana przez skarżącego we wniosku z 15 listopada 2021 r. informacja stanowi informację publiczną i nie stanowi informacji przetworzonej organ zobowiązany był informację tą udostępnić skarżącemu w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli zaś w ocenie organu w sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające odmowę udzielania informacji publicznej, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to organ w terminie otwartym do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wydać decyzję odmowną (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezsporne jest, że Dyrektor Okręgowy SW udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 15 listopada 2021 r. w terminie ustawowym (wniosek wpłynął 17 listopada, odpowiedzi udzielono pismem z 20 listopada 2021 r., w aktach brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma, jednak doręczenie pisma skarżącemu jest bezsporne, co wynika z treści skargi do sądu). Nie ulega jednak wątpliwości, że reakcja organu nie była prawidłowa w świetle postanowień ustawy. Wniosek został uwzględniony w części, w zakresie w jakim Dyrektor Okręgowy SW udzielił informacji, że skargi osób pozbawionych wolności będące w jego właściwości załatwia Dyrektor. W zakresie dotyczącym numerów identyfikacyjnych funkcjonariuszy organ odmówił udostępnienia informacji, powołując się na treść art. 24b ust. 3 u.S.W. Działanie organu było nieprawidłowe z uwagi na formę odmowy udostępnienia informacji. Przywołany art. 24b ust. 3 u.S.W. stanowi, że informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Zastosowana przez organ forma odmowy udostępnienia informacji (czynność materialno-techniczna – zwykłe pismo) byłaby prawidłowa tylko w przypadku uznania, że przepis ten jest regulacją, do której nawiązuje reguła kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którą przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa, zastosowanie reguły kolizyjnej prowadzi do poinformowania wnioskodawcy zwykłym pismem o tym, że udostępnienie informacji nie może nastąpić w trybie przepisów ustawy z 2001 r., gdyż w tym przypadku dostęp jest regulowany przepisami odrębnymi. Problem w tym jednak, że art. 24b ust. 3 u.S.W. nie jest regulacją wskazaną w regule kolizyjnej, ale wprowadza przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych funkcjonariuszy lub pracowników Służby Więziennej. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny z 5 października 2021 r. (III OSK 3301/21), przepis art. 24b ust. 3 u.S.W. nie ustanawia odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznych jako takich, ale odnosi się do udostępniania danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników Służby Więziennej. Konieczność ochrony danych osobowych może być powodem ograniczenia dostępu do informacji publicznej (prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej - zob. zdanie pierwsze art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), ale zgodnie ze zdaniem drugim art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. W takim wypadku art. 24b ust. 3 uSW może stanowić regulację specjalną tylko w zakresie udostępniania danych osobowych osób pełniących funkcje publiczne, ale nie wyłącza stosowania całej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 38) wskazano, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił w uchwale za doktryną, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p. W związku z tym powołanie się na art. 24b ust. 3 u.S.W. mogło stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie do poinformowania o tym zwykłym pismem procesowym. Problem ten dostrzegł sam organ, dokonując autokontroli swojej bezczynności już po wniesieniu skargi i wydając decyzję z 24 maja 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z powołaniem się na podstawę prawną w postaci art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 24b ust. 3 u.S.W. Powyższe rozważania prowadzą do następujących konkluzji uzasadniających poszczególne składowe sentencji wyroku Sądu: Po pierwsze, Dyrektor Okręgowy SW dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 15 listopada 2021 r. Po drugie, bezczynność organu ustała dopiero w momencie doręczenia skarżącemu decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z 24 maja 2022 r. Wbrew wnioskom zawartym w odpowiedzi na skargę okoliczność ta nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w całości. Biorąc pod uwagę aktualną (obowiązującą od 2017 r.) treść art. 149 p.p.s.a., bezsporne jest, że wydanie aktu, którego dotyczy zarzut bezczynności już po wniesieniu skargi, ale przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania przed sądem jako bezprzedmiotowego (art. 161 § 1 pkt 3 lit. c) p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu w takiej sytuacji nadal pozostaje ocena, czy organ dopuścił się bezczynności, jak również, czy bezczynność ta miała charakter rażący oraz rozważenie ewentualnego zastosowania innych instrumentów prawnych właściwych przy uwzględnieniu skargi na bezczynność (grzywna, suma pieniężna na rzecz skarżącego). Po trzecie, okoliczność wydania decyzji odmownej w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, lecz przed rozpoznaniem sprawy przed Sąd, czyni w oczywisty sposób zbędnym zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) wobec ustania bezczynności na dzień rozpatrywania skargi i uzasadnia umorzenie postępowania, lecz nie w całości, ale w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku - stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku) Po czwarte, w ocenie Sądu, jakkolwiek Dyrektor Okręgowy SW dopuścił się bezczynności, to jednak z pewnością nie miała ona charakteru rażącego (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Bezczynność była wynikiem błędnej interpretacji art. 24b ust. 3 u.S.W. i błędnej oceny charakteru tej regulacji, a w konsekwencji zastosowania (pierwotnie) niewłaściwej formy odpowiedzi na wniosek skarżącego w tym zakresie. W działaniach organu absolutnie nie ma żadnej złej woli organu, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Nie bez znaczenia jest również fakt, że udostępnianie informacji publicznej, jakkolwiek istotne, nie jest jednak głównym zadaniem organu, a sądowi z urzędu znany jest fakt, że skarżący kieruje setki wniosków o udostępnienie informacji publicznej do organów Służby Więziennej w całym kraju. Argumenty te uzasadniają rozstrzygnięcia zawarte w punktach I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., przyznając skarżącemu zwrot kosztów w kwocie, obejmującej uiszczony wpis od skargi. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, podlegające zwrotowi, wnioskował przy tym o zasądzenie kosztów w takim właśnie zakresie.