II SAB/Lu 56/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska – Guziur Sędzia WSA Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Rady Gminy Kodeń w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Rada Gminy Kodeń dopuściła się bezczynności w zakresie wniosku skarżącego z 17 lutego 2026 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Radę Gminy Kodeń do rozpatrzenia wniosku wskazanego w punkcie pierwszym – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; IV. zasądza od Rady Gminy Kodeń na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. oddala skargę w pozostałym zakresie.

A. B. (dalej jako: skarżący, wnioskodawca) złożył w dniu złożył w dniu 15 stycznia 2026 r. wniosek do Rady Gminy Chodel (dalej jako: Rada Gminy, organ) o udostępnienie informacji publicznej: "w zakresie dotyczącym działalności Rady Gminy Kodeń, tj. (1.) planów pracy Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Kodeń za lata 2024- 2025, jeśli zostały uchwalone lub przyjęte w tym okresie; (2.) protokołów z wszystkich, przeprowadzonych kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy Kodeń w latach 2024-2025". Rada Gminy 27 stycznia 2026 r. odpowiedziała na wniosek w ten sposób, że przesłała "plany pracy Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Kodeń na lata 2024 - 2025; protokoły z wszystkich przeprowadzonych kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy Kodeń w latach 2024 - 2025". Pismem z dnia 30 stycznia 2026 r. skarżący wskazał, że zwrócił się o kopie protokołów kontroli Komisji Rewizyjnej, natomiast zamiast tego przesłano protokoły z posiedzeń tejże komisji. Kolejnym pismem z dnia 5 lutego 2026 r. organ poinformował, że: "w zakresie protokołów sporządzonych przez Komisję Rewizyjną informuję, iż przesłane zostały wszystkie dokumenty". W odpowiedzi na powyższe pismo, skarżący zwrócił się do organu w dniu 13 lutego 2026 r. o wskazanie czy Komisja Rewizyjna sporządzała protokoły z przeprowadzonych kontroli i udostępnienie tych protokołów. W dniu 17 lutego 2026 r. (data wpływu) skarżący złożył wniosek do Rady Gminy Chodel (dalej jako: Rada Gminy, organ) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Kodeń w latach 2024-2025 w zakresie: (1.) liczby kontroli przeprowadzonych przez Komisję Rewizyjną w ww. okresie; (2.) dat przeprowadzenia poszczególnych kontroli; (3.) zakresu przedmiotowego każdej kontroli; (4.) wskazania podmiotów objętych kontrolą; (5.) liczby protokołów pokontrolnych sporządzonych po dokonanych kontrolach; (6.) informacji, czy w wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości - jeżeli tak, proszę o wskazanie ich ogólnego charakteru; (7.) informacji, czy wydano zalecenia pokontrolne oraz czy zostały one wykonane. W dniu 6 marca 2026 r. A. B. wniósł skargę na bezczynność Rady Gminy w zakresie jego wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 stycznia 2026 r. i 17 lutego 2026 r. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na bezczynność w sprawie drugiego ze wskazanych wniosków tj. z 17 lutego 2026 r., zaś sprawa dotycząca pierwszego wniosku (z 15 stycznia 2026 r.) toczy się pod sygnaturą akt II SAB/Lu 55/26. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Rady Gminy Kodeń w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 lutego 2026 r., zobowiązanie Rady Gminy do rozpatrzenia powyższego wniosku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania i wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi na powyższy wniosek. W dniu 1 kwietnia 2026 r. organ, w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 17 lutego 2026 r., wskazał, że nie posiada wnioskowanej przez organ informacji, o czym skarżący "został poinformowany pismem z dnia 5 lutego 2026 r." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rada Gminy wskazała, że "organ nie udzielił odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 16 lutego 2026 r., której organ nie posiada – o czym skarżący został poinformowany w dniu 5 lutego 2026 r." W dalszej części wskazano na próbę utrudnienia funkcjonowania organu, a także że wniosek z 17 lutego 2026 r. został potraktowany jako uzupełnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 15 stycznia 2026 r., na który – zdaniem organu – "udzielono jednoznacznej odpowiedzi w dniu 5 lutego 2026 r." Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z ww. przepisami sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w toku rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dopuścił się bezczynności, naruszając ustawowe terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga stwierdzenia, że w odniesieniu do danego wniosku spełnione są kumulatywnie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), względnie nie poinformuje wnioskodawcy, że żądanie obejmuje dane, nie stanowiące informacji publicznej albo że podlegają udostępnieniu w innym trybie. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Rada gminy jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662; dalej jako: u.s.g.) rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna nie jest organem gminy, a jedynie wewnętrzną pomocniczą jednostką organizacyjną, z tego względu to rada gminy jest zobowiązana udostępniać informacje dotyczące komisji rewizyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 30/24). W niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że wnioski skarżącego z 15 stycznia 2026 r. i z 17 lutego 2026 r. nie są tożsame. Wymaga podkreślenia, że nie są nawet podobne. W pierwszym skarżący zwrócił się o udostępnienie planu pracy komisji i protokołów kontroli (nośników informacji). Natomiast w drugim wniosku strona zwróciła się o informacje w zakresie ilości przeprowadzonych przez Komisję Rewizyjną kontroli, terminów ich przeprowadzenia (dat), zakresu i podmiotów objętych kontrolą, liczby sporządzonych protokołów pokontrolnych, informacji czy stwierdzono nieprawidłowości oraz wskazania czy wydano zalecenia pokontrolne i czy zostały one wykonane. Informacja zmierza do weryfikacji czy kontrole były przeprowadzane, czy sporządzono protokoły i ustalenia przebiegu tych kontroli. Jest to zupełnie inny wniosek niż bezpośrednie żądanie udostępnienia protokołów pokontrolnych. Z § 82 ust. 1 uchwały z dnia 5 czerwca 2019 r. Rady Gminy Kodeń nr V/33/2019 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kodeń (Dz. U. Woj. Lub. z 2019 r., poz. 4299; dalej jako: Statut) wynika, że rada powołuje komisję rewizyjną w celu kontrolowania działalności Wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych. Zgodnie z § 93 Statutu kontrolujący (komisja rewizyjna) sporządzają z przeprowadzonej kontroli – w terminie 14 dni od dnia jej zakończenia – protokół pokontrolny. Protokół ten jest dokumentem oddzielnym od protokołu z posiedzenia (§ 88 ust. 5 ww. uchwały). Natomiast zgodnie z § 95 ust. 1 Statutu komisja rewizyjna składa radzie gminy roczne sprawozdanie ze swojej działalności w roku poprzednim. Wniosek skarżącego z 17 lutego 2026 r. w całości dotyczy informacji publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Żądane informacje dotyczą działalności komisji rewizyjnej, czyli organu rady gminy, a zatem jego przedmiotem jest funkcjonowanie rady gminy (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Mając na uwadze ustanowiony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin udostępnienia informacji publicznej, należy stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Wniosek wpłynął do organu 17 lutego 2026 r. Termin na jego rozpoznanie upłynął zatem z końcem 3 marca 2026 r. Organ dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność ustosunkował się do treści wniosku z 17 lutego 2026 r. Odnosząc się do stanowiska organu o nieposiadaniu żądanej informacji należy rozważyć dwie kluczowe kwestie. Po pierwsze Rada Gminy odwołała się przy tym do innego wniosku skarżącego o zupełnie odmiennej treści. Stanowisko organu, że na wniosek z 17 lutego 2026 r. odpowiedział 5 lutego 2026 r. jest nieakceptowalne. Nie można przyjąć, że Rada Gminy ustosunkowała się do treści wniosku skarżącego przed datą jego złożenia. Ubocznie należy podkreślić, że w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 55/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bezczynność organu, a zatem skonkludował, że organ nie rozpoznał wniosku strony w sposób prawidłowy. Taka konstrukcja pisma, odwołująca się do innej, niejednoznacznej odpowiedzi organu dotyczącej w dodatku odrębnego wniosku o odmiennej treści, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie czy organ w odniesieniu do treści wniosku z 17 lutego 2026 r. stanął na stanowisku o nieposiadaniu żądanych danych. Po drugie zaś niewiarygodne jest twierdzenie, że organ nie dysponuje żądaną przez skarżącego informacją objętą wnioskiem z 17 lutego 2026 r. O ile bowiem kwestia tego czy zostały sporządzone protokoły kontroli przeprowadzonych przez Komisję Rewizyjną jest kwestią zasadniczo otwartą, to organ powinien mieć wiedzę, czy takie kontrole były prowadzone. Oznacza to, że co najmniej częściowo może udostępnić żądane informacje. Nawet jeśli treść informacji brzmi (ewentualnie), że komisja rewizyjna nie przeprowadziła we wskazanym okresie żadnych kontroli, to organ jest zobligowany wprost taką informację sformułować. Organ ma obowiązek wprost, zrozumiale i jednoznacznie określić swoje stanowisko, nawet jeśli odpowiedź na wniosek jest negatywna lub jeśli organ nie posiada żądanej informacji. Rada Gminy powinna poinformować o tym drodze czynności materialno-technicznej. W przeciwnym przypadku strona nie będzie mieć pewności czy organ ignoruje swoje obowiązki ustawowe i nie rozpoznaje wniosku tj. jest bezczynny, czy też żądanych informacji nie posiada. Zaniechanie tego obowiązku świadczy o bezczynności organu. W sytuacji, gdy organ nie udostępnia żądanej informacji, nie jest rolą wnioskodawcy ustalanie przyczyn tego stanu. To podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji ma obowiązek wyjaśnienia tej okoliczności i tylko w ten sposób chroni się przed zarzutem bezczynności. W realiach niniejszej sprawy zachodzi ponadto sytuacja szczególna, ponieważ to działanie organu jest niespójne. Jak wskazano powyżej organ wadliwie uznał, że wniosek skarżącego z 17 lutego 2026 r. jest tożsamy z poprzednio złożonym, a odpowiadając na niego – po wniesieniu skargi – odwołał się do treści pisma z 5 lutego 2026 r. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w ustawowym terminie organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji objętej jego wnioskiem z 17 lutego 2026 r. i nie podjął innych przewidzianych ustawą czynności, w szczególności nie poinformował strony o tym, że nie posiada żądnych informacji (a okoliczność ta mogłaby zostać zakwestionowana przez wnioskodawcę w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym). W punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. W ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Błąd organu nie był wynikiem oczywistego i rażącego lekceważenia ustawowego obowiązku udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji. Organ odpowiedział na wniosek skarżącego – nawet jeśli w sposób niezrozumiały i po upływie terminu. Co jednak istotniejsze Rada Gminy pozostawała w błędnym przekonaniu o tożsamości wniosku skarżącego z uprzednio złożonym. W działaniach organu nie ma oczywiście złej woli, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 17 lutego 2026 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (punkt trzeci sentencji wyroku). O kosztach postępowania (punkt czwarty sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (100 zł) Na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, w jakim skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny (punkt piąty sentencji wyroku). Podkreślić należy, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, które może nastąpić w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, zależy od uznania sądu, a więc ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednocześnie, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w sytuacjach, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20; z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Ponadto sposób postępowania organu nie wskazuje na istnienie wysokiego prawdopodobieństwa dalszej bezczynności organu i lekceważenia ustawowych obowiązków. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.