II SAB/Lu 55/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska – Guziur Sędzia WSA Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Rady Gminy Kodeń w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Rada Gminy Kodeń dopuściła się bezczynności w zakresie wniosku skarżącego z 15 stycznia 2026 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w części obejmującej punkt 2; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Radę Gminy Kodeń do rozpatrzenia wniosku wskazanego w punkcie pierwszym wyroku w zakresie punkt 2 wniosku – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; IV. zasądza od Rady Gminy Kodeń na rzecz A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. oddala skargę w pozostałym zakresie.

A. B. (dalej jako: skarżący, wnioskodawca) złożył w dniu 15 stycznia 2026 r. wniosek do Rady Gminy Chodel (dalej jako: Rada Gminy, organ) o udostępnienie informacji publicznej: "w zakresie dotyczącym działalności Rady Gminy Kodeń, tj. (1.) planów pracy Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Kodeń za lata 2024- 2025, jeśli zostały uchwalone lub przyjęte w tym okresie; (2.) protokołów z wszystkich, przeprowadzonych kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy Kodeń w latach 2024-2025". Rada Gminy 27 stycznia 2026 r. odpowiedziała na wniosek w ten sposób, że przesłała "plany pracy Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Kodeń na lata 2024 — 2025; protokoły z wszystkich przeprowadzonych kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy Kodeń w latach 2024 — 2025". Pismem z dnia 30 stycznia 2026 r. skarżący wskazał, że zwrócił się o kopie protokołów kontroli Komisji Rewizyjnej, natomiast zamiast tego przesłano protokoły z posiedzeń tejże komisji. Kolejnym pismem z dnia 5 lutego 2026 r. organ poinformował, że: "w zakresie protokołów sporządzonych przez Komisję Rewizyjną informuję, iż przesłane zostały wszystkie dokumenty". W odpowiedzi na powyższe pismo, skarżący zwrócił się do organu w dniu 13 lutego 2026 r. o wskazanie czy Komisja Rewizyjna sporządzała protokoły z przeprowadzonych kontroli i udostępnienie tych protokołów. W dniu 6 marca 2026 r. A. B. wniósł skargę na bezczynność Rady Gminy w zakresie jego wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 stycznia 2026 r. i 17 lutego 2026 r. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na bezczynność w sprawie pierwszego ze wskazanych wniosków tj. z 15 stycznia 2026 r., zaś druga (dotycząca wniosku z 17 lutego 2026 r.) toczy się pod sygnaturą akt II SAB/Lu 56/26. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Rady Gminy Kodeń w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 stycznia 2026 r., zobowiązanie Rady Gminy do rozpatrzenia powyższego wniosku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania i wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazano: "Brak udostępnienia takich protokołów oraz brak jednoznacznej informacji czy zostały sporządzone uniemożliwia wnioskodawcy ustalenie, czy kontrole Komisji Rewizyjnej były w ogóle przeprowadzane oraz dokumentowano je zgodnie z obowiązującymi zasadami." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rada Gminy stanęła na stanowisku, zgodnie z którym w dniu 5 lutego 2026 r. organ odpowiedział na wniosek strony. Skarżący został poinformowany o przesłaniu "wszystkich wnioskowanych dokumentów", co zdaniem organu należy uznać za poinformowanie o nieposiadaniu przez Radę Gminy Kodeń wnioskowanej przez Skarżącego informacji publicznej. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z ww. przepisami sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w toku rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dopuścił się bezczynności, naruszając ustawowe terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga stwierdzenia, że w odniesieniu do danego wniosku spełnione są kumulatywnie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), względnie nie poinformuje wnioskodawcy, że żądanie obejmuje dane, nie stanowiące informacji publicznej albo że podlegają udostępnieniu w innym trybie. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie rada gminy jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662; dalej jako: u.s.g.) rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna nie jest organem gminy, a jedynie wewnętrzną pomocniczą jednostką organizacyjną, z tego względu to rada gminy jest zobowiązana udostępniać informacje dotyczące komisji rewizyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 30/24). Z § 82 ust. 1 uchwały z dnia 5 czerwca 2019 r. Rady Gminy Kodeń nr V/33/2019 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kodeń (Dz. U. Woj. Lub. z 2019 r., poz. 4299; dalej jako: Statut) wynika, że rada powołuje komisję rewizyjną w celu kontrolowania działalności Wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych. Zgodnie z § 93 Statutu kontrolujący (komisja rewizyjna) sporządzają z przeprowadzonej kontroli – w terminie 14 dni od dnia jej zakończenia – protokół pokontrolny. Protokół ten jest dokumentem oddzielnym od protokołu z posiedzenia (§ 88 ust. 5 ww. uchwały). Natomiast zgodnie z § 95 ust. 1 Statutu komisja rewizyjna składa radzie gminy roczne sprawozdanie ze swojej działalności w roku poprzednim. Wniosek skarżącego z 15 stycznia 2026 r. w zakresie punktu drugiego dotyczy informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Protokół pokontrolny komisji rewizyjnej to dokument urzędowy (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie u.d.i.p.). Ponadto dotyczy działalność komisji rewizyjnej, a zatem funkcjonowania rady gminy. Mając na uwadze ustanowiony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin udostępnienia informacji publicznej, należy stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Wniosek wpłynął do organu 15 styczna 2026 r. Termin na jego rozpoznanie upłynął zatem z końcem 29 stycznia 2026 r. Organ w dniu 27 stycznia 2026 r. udostępnił skarżącemu informację wskazaną w punkcie pierwszym wniosku tj. plan pracy Komisji Rewizyjnej na lata 2024 – 2025, co nie było kwestionowane. W zakresie punktu drugiego podał, że przesyła "protokoły z[e] wszystkich przeprowadzonych kontroli przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy Kodeń w latach 2024-2025". Pismem z 30 stycznia 2026 r. skarżący zwrócił się do organu, informując że otrzymał protokoły z posiedzeń Komisji Rewizyjnej, a nie protokoły z kontroli. W odpowiedzi organ wskazał, że przesłane zostały "wszystkie dokumenty". Skarżący ponownie zwrócił się do organu, wyjaśniając w piśmie z 13 lutego 2026 r., że wnioskował o udostępnienie informacji w zakresie protokołów z kontroli, a nie protokołów posiedzeń. W skardze do sądu strona ponownie zakwestionowała okoliczność udostępnienia protokołów z kontroli komisji. W odpowiedzi na skargę organ zaprezentował następujące stanowisko: "w dniu 5 lutego 2026 r. Przewodnicząca Rady Gminy Kodeń udzieliła odpowiedzi, iż skarżącemu zostały przesłane wszystkie wnioskowane dokumenty, co należy uznać za poinformowanie skarżącego o braku posiadania przez Radę Gminy Kodeń wnioskowanej przez skarżącej informacji". Stanowiska tego nie można zaaprobować. Jeżeli organ, do którego zwrócił się wnioskodawca nie posiada żądanej informacji, powinien o tym poinformować jasno i wprost, podając konkretną informację np. o niesporządzeniu żadnego protokołu kontroli przez Komisję Rewizyjną we wskazanym okresie. Zaniechanie tego obowiązku świadczy o bezczynności organu. W sytuacji, gdy organ nie udostępnia żądanej informacji, nie jest rolą wnioskodawcy ustalanie przyczyn tego stanu. To podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji ma obowiązek wyjaśnienia tej okoliczności i tylko w ten sposób chroni się przed zarzutem bezczynności. W realiach niniejszej sprawy zachodzi ponadto sytuacja szczególna, ponieważ to działanie organu wywołało uzasadnioną wątpliwość u wnioskodawcy, co do realizacji przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków. W pierwszym kierowanym do strony piśmie, Rada Gminy wskazała, że przekazuje protokoły kontroli – a w dalszej korespondencji wywodziła, że przekazano "wszystkie dokumenty". Niewątpliwie organ postępował w sprawie niespójnie, zatem tym bardziej nie można oczekiwać od strony, że wyinterpretuje z treści pism Rady Gminy stanowisko w zakresie ewentualnego niedysponowania przez ten podmiot żądanymi informacjami. Ze zwrotu "przekazano wszystkie dokumenty" nie sposób wyinterpretować, że organ nie ma żadnych dokumentów. Skarżący słusznie podkreślał, że nie uzyskał jednoznacznej informacji odnośnie tego, czy Komisja Rewizyjna we wskazanym okresie sporządziła protokoły pokontrolne. Jeśli organ nie dysponuje protokołami kontroli Komisji Rewizyjnej powinien stwierdzić to wprost. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w ustawowym terminie organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji objętej jego wnioskiem z 15 stycznia 2026 r. w zakresie punktu drugiego i nie podjął innych przewidzianych ustawą czynności, w szczególności nie poinformował strony o tym, że ewentualnie nie posiada żądnych informacji (co umożliwiłoby wnioskodawcy zakwestionowana tej okoliczności odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym). W związku z powyższym, w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. W ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt drugi sentencji wyroku). Błąd organu nie był wynikiem oczywistego i rażącego lekceważenia ustawowego obowiązku udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji. Organ udostępnił wnioskowaną informację i protokoły Komisji Rewizyjnej, lecz nie te, których dotyczył wniosek. W działaniach organu nie ma oczywistej złej woli, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 15 stycznia 2026 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (punkt trzeci sentencji wyroku). O kosztach postępowania (punkt czwarty sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (100 zł) Na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, w jakim skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny (punkt piąty sentencji wyroku). Podkreślić należy, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, które może nastąpić w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, zależy od uznania sądu, a więc ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednocześnie, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w sytuacjach, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20; z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Ponadto sposób postępowania organu nie wskazuje na istnienie wysokiego prawdopodobieństwa dalszej bezczynności organu i lekceważenia ustawowych obowiązków. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.