II SAB/Lu 178/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie NSA Witold Falczyński, WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. E. "P" z siedzibą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w sprawie wykonanych robót budowlanych I. stwierdza bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta w zakresie zakończenia postępowania wszczętego z urzędu w dniu 29 czerwca 2012 r., która miała charakter rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) zł; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. E. "P" z siedzibą kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[...]" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu [...] października 2017 r. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. polegającą na niezakończeniu wszczętego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na budynku usytuowanym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. Stowarzyszenie wskazało, że organ nadzoru budowlanego nie podejmuje czynności w sprawie i nie zakończył postępowania, pomimo że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. został zobowiązany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni. W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji kończącej wszczęte postępowanie, wymierzenie organowi kary grzywny w maksymalnej wysokości, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w sprawie została wydana decyzja w dniu [...] grudnia 2012 r., która została następnie uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., a w momencie sporządzania odpowiedzi na skargę, zostało wysłane stronom zawiadomienie z art. 10 § 1 k.p.a., poprzedzające wydanie kolejnej decyzji administracyjnej. Poza tym organ posiada bardzo skromne zasoby kadrowe, natomiast wpływ spraw jest bardzo duży, co uniemożliwia ich zakończenie w ustawowym terminie. W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. organ administracji poinformował, że wydał w dniu [...] stycznia 2018 r., znak: [...] decyzję w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rozpatrując wniesioną skargę wskazać należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznania sprawy (jak też zaniechanie) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej, jednak z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr LUB 1067F zlokalizowanej na budynku usytuowanym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. zrealizowanej przez [...] w W.. Mając powyższe na uwadze, postępowanie sądowe w zakresie wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej wszczęte postępowanie podlega umorzeniu. Wskazać należy, że - w świetle przytoczonego art. 149 p.p.s.a. - wydanie przez organ administracji decyzji w rozpoznawanej sprawie nie powoduje jednak braku konieczności dokonania przez Sąd oceny czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może bowiem polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, gdyż akt taki został już wydany. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie miało bowiem następujący przebieg: Stowarzyszenie "[...]" w L. (k. 21), mieszkańcy ulic [...] w L., reprezentowani przez D. M. - P. (k.33) i A. W. (k.32) złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wnioski o zbadanie legalności budowy opisanej powyżej inwestycji. W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie, o którym powiadomił Stowarzyszenie "[...]" i inwestora, a następnie przeprowadził w dniu [...] lipca 2012 r. oględziny stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na nieruchomości położonej przy ul. [...] A w L.. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2012 r. organ poinformował strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Następnie w dniu [...] grudnia 2012 r. wydał decyzję nakładającą na inwestora [...] obowiązek przedstawienia w terminie do [...] lutego 2013 r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się natomiast do wniosków mieszkańców ulic [...] w L., reprezentowanych przez D. M.-P. i A. W., organ I instancji po wezwaniu w dniu [...] sierpnia 2012 r. D. M.-P. i A. W. do wykazania interesu prawnego uzasadniającego złożenie wniosku o wszczęcie postępowania, wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. postanowienia (k. 69 i 70) o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek tych osób. Postanowieniami z dnia [...] lutego 2013 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie dotyczące wniosku D. M.- P., uchylił natomiast postanowienie dotyczące A. W.. Decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. została uchylona przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną na skutek odwołania Stowarzyszenia [...] dopuszczonego do udziału w postępowaniu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. (k.87). Sprawa została jednocześnie przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] lutego 2013 r. akta sprawy zostały następnie przekazane przez organ I instancji Prokuraturze Rejonowej L. – Północ, na jej wniosek i zostały zwrócone organowi w dniu [...] marca 2013 r. (k.126, 127). Następnie akta zostały przekazane w dniu [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. w związku z wnioskiem [...] o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. (k.150, 153). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte w dniu [...] kwietnia 2013 r. i zakończyło się wydaniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności, która została utrzymana przez ten organ po ponownym rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (k.166). W związku z zakończeniem tego postępowania akt sprawy zostały zwrócone organowi I instancji w dniu [...] września 2013 r. (k.167). W dniu [...] października 2013 r. [...] wniosło do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność organu I instancji polegającą na braku działań tego organu w sprawie dotyczącej spornej stacji bazowej telefonii komórkowej (k.169). W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. organ I instancji ponownie nałożył na inwestora [...].o. obowiązek przedstawienia w terminie do [...] lutego 2014 r. ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją spornej stacji bazowej i jednocześnie tego samego dnia przesłał organowi odwoławczemu zażalenie na bezczynność. (k.173, 175). Ze względu na wydanie powyższego postanowienia, organ II instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu wydania rozstrzygnięcia sprawy, stwierdzając jednak, że organ ten nie podejmował czynności w okresie od wydania decyzji uchylającej z dnia [...] lutego 2013 r. do [...] marca 2013 r., ani nie podejmował żadnych czynności w okresie od otrzymania akt sprawy po zakończeniu postępowania o stwierdzenie nieważności tj. od [...] września 2013 r. do [...] października 2013 r. Organ II instancji stwierdził, że takie postępowanie narusza przepisy art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. Postępowanie w tym czasie nie było bowiem zawieszone, a organ administracji nie zawiadamiał stron o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, wskazując przyczyny zwłoki. W konsekwencji organ II instancji "zwrócił organowi I instancji uwagę na uchybienia i przypomniał o obowiązku podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości". Następnie w związku z zażaleniem [...] na postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, organ I instancji w dniu [...] grudnia 2013 r. przekazał to zażalenie organowi odwoławczemu (k.198), który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił je z uwagi na to, że przed jego wydaniem nie zapewniono udziału w postępowaniu temu Stowarzyszeniu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. organ I instancji ponownie nałożył na inwestora [...].o. obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej spornej stacji bazowej w terminie do [...] kwietnia 2014 r. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. (k.219). W dniu [...] kwietnia 2014 r. inwestor przedstawił ekspertyzy techniczne (k.224), a następnie skarga na to postanowienie została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu [...] (k.220). Po rozpatrzeniu sprawy przez Sąd, akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji w dniu [...] października 2014 r. (k.228). W dniu [...] listopada 2014 r. [...] ponownie wniosło zażalenie na bezczynność organu I instancji (k.232) i organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. (k.238) poinformował strony o prawie zapoznania się w terminie 7 dni z aktami sprawy i wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów, i w tym samym dniu przekazał zażalenie organowi odwoławczemu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ uwzględnił zażalenie na bezczynność i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy 30-dniowy termin załatwienia sprawy (k.239). Pomimo tego, organ I instancji kolejne czynności w sprawie podjął dopiero w dniu [...] sierpnia 2016 r., a więc półtora roku później, wyznaczając termin oględzin na dzień [...] września 2016 r. (k. 282), co przyznał w pisemnych wyjaśnieniach (k.249) z dnia [...] czerwca 2017 r. skierowanych do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozpatrującego zarzuty mieszkańców osiedla S., reprezentowanych przez [...] O., dotyczące legalności spornej inwestycji i braku rozstrzygnięcia w sprawie. Po przeprowadzeniu oględzin, zawiadomieniem z dnia [...] września 2016 r. organ poinformował strony o prawie końcowego zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się do zgromadzonych dowodów (k.292). Mimo to, organ nie wydał jeszcze wówczas decyzji i nie zakończył po upływie tego terminu postępowania. Jak wynika z akt, mieszkańcy osiedla S. z prośbą o podjęcie działań w sprawie zwracali się także do Wojewody L. w dniu [...] kwietnia 2016 r. (k. 256), a następnie także w dniu [...] lipca 2017 r. (k.296) w związku z dokonanym przez [...] S.A. zgłoszeniem montażu kolejnych anten stacji bazowej telefonii komórkowej na tej samej nieruchomości, co stacja należąca do [...].o. Zwrócili się także w dniu [...] sierpnia 2017 r. z prośbą o interwencję do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (k.401). Żądania te zostały przekazane przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - zgodnie z właściwością - do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...] sierpnia 2017 r. (k.398) i w dniu [...] sierpnia 2017 r. (k. 402) celem ustosunkowania się do nich. W piśmie z dnia [...] września 2017 r. organ I instancji udzielił wyjaśnień dotyczących robót budowanych zgłoszonych przez [...] (k.400), natomiast zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r. (k.408) organ poinformował strony o prawie końcowego zapoznania się z aktami sprawy dotyczącej legalności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr LUB 1067F zlokalizowanej na budynku usytuowanym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. zrealizowanej przez [...].o. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzając, że brak jest podstaw do nakazania inwestorowi wykonania robót budowalnych w celu doprowadzania spornej stacji bazowej do stanu zgodnego z prawem. Z przedstawionego powyżej stanu faktycznego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. pozostawał bezczynny w sprawie, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z § 3a załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, natomiast zgodnie z § 4 przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a, zaś z § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Z kolei w myśl art. 36 § 1 k.p.a. - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, zaś zgodnie z § 2 ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Bezspornie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył powyższe przepisy, a naruszenie to jest rażące. Postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2012 r., a zakończyło się dopiero w dniu [...] stycznia 2018 r., a zatem po ponad 6 latach. Organ nie podejmował czynności w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a., a pomimo uwzględnienia przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia na bezczynności i wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. wyznaczającego organowi I instancji dodatkowy 30-dniowy termin na zakończenie postępowania, organ przez okres ponad półtora roku tj. do [...] sierpnia 2016 r. nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Postępowanie w tym czasie nie zostało zawieszone, organ nie wskazywał także nowych terminów załatwienia spraw zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zgromadzone w sprawie dowody wskazują na to, że organ podjął czynności procesowe dopiero na skutek interwencji mieszkańców osiedla S. zgłaszanych L. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Ponadto z akt wynika, że organ uzależnił rozstrzygnięcie od wyników ekspertyz technicznych, do których zobowiązał inwestora. Ekspertyzy zostały przedstawione organowi już w dniu [...] kwietnia 2014 r., a zatem nie było przeszkód do wydania już wówczas decyzji kończącej postępowanie, tym bardziej, że choć organ poza jednymi oględzinami w dniu [...] września 2016 r. nie przeprowadzał innych dowodów, zakończył postępowanie decyzją umarzającą postępowanie ze względu na stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z przepisami i nie ma podstaw do zobowiązywania inwestora do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Pomimo tego, że organ już w kwietniu 2014 r. dysponował niezbędnymi ekspertyzami, to jednak potrzebował kolejnych 4 lat, aby umorzyć postępowanie. Tak prowadzone postępowanie bez wątpienia narusza standardy i zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, a w szczególności podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie przepisów o terminach załatwienia sprawy to ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. To przekroczenie terminów szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14). Okoliczność ta uzasadniała także wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - grzywny w wysokości 1000 zł. Grzywna ta ma charakter dyscyplinująco - restrykcyjny i jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ załatwił sprawę wydając stosowne rozstrzygnięcie, ale także jest sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. W ocenie Sądu, w związku z tym, że organ zakończył postępowanie w sprawie wydając decyzję w dniu [...] stycznia 2018 r., grzywna nie musi spełniać funkcji dyscyplinującej, natomiast ze względu na znaczne opóźnienie w załatwieniu sprawy, konieczne jest wymierzenie grzywny w takiej wysokości, by pełniła ona funkcję prewencyjną. W ocenie Sądu grzywna w wysokości [...] zł taką funkcję spełnia. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzekł natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a