II SAB/Lu 171/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2026 r. sprawy ze skargi Fundacji W. w L. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w L. do rozpatrzenia wniosku Fundacji W. w L. z [...] lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym treść zgód lub umów na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] za okres od [...] stycznia 2023 r. w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w L. na rzecz Fundacji [...] w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

F. W. w L. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w L. (dalej: dyrektor lub organ) w sprawie dostępu do informacji publicznej. W skardze zażądała: 1) zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej z wniosku F. z 9 lipca 2025 r. w zakresie obejmującym treść zgód lub umów na zajecie pasa drogowego przy ul. [...] za okres od 1 stycznia 2023 r.; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia 9 lipca 2025 r. F. W. zwróciła się do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w L. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej pasa drogowego przy ul. [...] w L.. W ostatnim akapicie wniosku skarżąca sformułowała następujące żądanie: "Dodatkowo proszę o udostępnienie treści zgód lub umów na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu za okres od 01.01.2023 roku." W piśmie z dnia 31 lipca 2025 r. (znak: [...]) organ udzielił odpowiedzi na sformułowane we wniosku pytania, natomiast w odniesieniu do żądania przesłania zgód i umów stwierdził, że "we wniosku brak jest precyzyjnego określenia zakresu czasowego żądanych treści. Brak wskazania rzeczywistego zakresu żądania uniemożliwia organowi ustalenie przedmiotu żądania zgodnego z intencją wnioskodawcy". Następnie w dniu 25 sierpnia 2025 r. został wysłany na adres e-mail [...] i zarejestrowany w systemie Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w L. wniosek F. o następującej treści: "Wnoszę o udostępnienie treści zgód lub umów na zajęcie pasa drogowego dla działki o identyfikatorze [...], które wydano po 1 stycznia 2023 r. Proszę o ich przesłanie na mój adres mailowy, w formie kolorowych skanów w formacie pliku pdf o rozdzielczości min. 300 DPI." W piśmie z dnia 8 września 2025 r. Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w L. wskazał, że udzielił już odpowiedzi we wnioskowanym zakresie pismem numer [...] z dnia 31 lipca 2025 r. W skardze na bezczynność organu F. wskazała, że stanowisko organu było w sposób oczywisty sprzeczne z literalnym brzmieniem wniosku, w którym ramy czasowe ("za okres od 01.01.2023 roku") zostały sformułowane w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. F. niezwłocznie (w mailu z tego samego dnia - 31 lipca 2025 r.) wskazała organowi ten ewidentny błąd, a następnie pismem z 25 sierpnia 2025 r. ponowiła żądanie. W odpowiedzi z 8 września 2025 r. (znak: [...]) organ poinformował jedynie, że stanowisko zajął już w piśmie z 31 lipca 2025 r., a "ponowne złożenie wniosku w tej samej sprawie jest niezasadne i nie rodzi obowiązku jej załatwienia". Wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, F. wyjaśniła, że trudno uznać zachowanie organu za zwykłe przeoczenie. Zignorowanie literalnego zapisu we wniosku ("od 01.01.2023 r."), a następnie trwanie w tym błędzie pomimo jego natychmiastowego wskazania przez wnioskodawcę świadczy o intencjonalnym i lekceważącym podejściu do realizacji konstytucyjnego prawa do informacji. Tego rodzaju zuchwałe utrudnianie dostępu do informacji, będące swoistym modus operandi organu nakierowanym na zniechęcenie wnioskodawcy, w pełni wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa i uzasadnia wniosek o wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej z racji funkcji profilaktycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie - w przypadku stwierdzenia bezczynności organu – o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, niewymierzanie grzywny organowi oraz nieprzyznawanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, a także odstąpienie od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu (art. 206 p.p.s.a.). W ocenie organu, nie pozostał on w bezczynności, gdyż zachował przewidziane przepisami prawa terminy. Zarówno w przypadku wniosku z dnia 9 lipca 2025 r., jak również w przypadku wniosku z dnia 31 lipca 2025 r. oraz 25 sierpnia 2025 r., który należy traktować jako przedmiot kolejnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto, merytorycznie rozpatrzył wniosek skarżącego, udzielając mu odpowiedzi w terminach przewidzianych przepisami prawa. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek zarówno z dnia 9 lipca 2025 r., jak i z dnia 31 lipca 2025 r. oraz z dnia 25 sierpnia 2025 r. zostały rozpatrzone przez organ kompleksowo. W niniejszej sprawie organ podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia zakresu żądania, zajął merytoryczne stanowisko w sprawie, a zatem brak jest podstaw do uznania, iż doszło do bezczynności organu. Zdaniem organu, we wskazanych wnioskach brak jest precyzyjnego określenia zakresu czasowego żądanych informacji, podano tylko datę początkową, od której wnioskodawca żąda udostępnienia treści, natomiast nie podano daty końcowej. Brak wskazania jednoznacznie zakresu czasowego uniemożliwił organowi ustalenie przedmiotu żądania zgodnego z intencją wnioskodawcy, o czym podmiot był wielokrotnie informowany. Organ podkreślił, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Wskazanie zatem żądanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, aby nie budziło jakichkolwiek wątpliwości organu rozpatrującego wniosek. Organ, aby zrealizować żądanie musi bowiem odnieść się konkretnie do okresu wydanych decyzji oraz ich przedmiotu. Brak uszczegółowienia wniosku w tym zakresie nie powala na jednoznaczne ustalenie wszystkim prowadzonych przez organ spraw, a w konsekwencji udzielenia wnioskowanych informacji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w przypadku — jak miało to miejsce w niniejszej sprawie — nieprecyzyjnego i mało przejrzystego sformułowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, której organ zamierza udzielić, nie ma on podstawy prawnej do żądania usunięcia braków podania poprzez jego doprecyzowanie. Inaczej rzecz ujmując, to na podmiocie wnoszącym o udostępnienie informacji publicznej ciąży obowiązek sformułowania wniosku w sposób na tyle jednoznaczny i precyzyjny, by mógł on zostać rozpoznany w pełnym oczekiwanym przez stronę zakresie. Organ wskazał, że niesprecyzowane wnioski o informacje nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2016 r., I OSK 219/15; z 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; III OSK 3236/23). W sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niejasny, zawiły lub wychodzi poza zakres uprawnień statuowanych przez u.d.i.p., uznać należy, że nie dotyczy on informacji publicznej (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r., I OSK 59/17). Stąd słuszny wydaje się pogląd, że w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niesprecyzowany, w istocie nie dotyczy on informacji publicznej, ponieważ nie można określić, jakie konkretne dane mogą zostać udostępnione, a organ nie może samodzielnie ustalać zakresu danych, których miałby udzielić wnioskodawcy. Organ dodał, że wnioskodawca po otrzymaniu pisma od zobowiązanego może złożyć nowy wniosek, który precyzuje, jakie informacje chce uzyskać. Jednocześnie, co istotne, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku poszukiwania takiej interpretacji złożonego wniosku, która miałaby odpowiadać intencji wnioskodawcy. To w interesie wnioskodawcy leży odpowiedni sposób sformułowania żądania, nakierowany na konkretne dane posiadające walor informacji publicznej. Nie można więc wykluczyć, że wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie brak rozpatrzenia wniosku wynikał wyłącznie z nieprecyzyjnego jego sformułowania przez skarżącego oraz zaniechania jego doprecyzowania pomimo stosownego pouczenia. Organ stwierdził, że zarzut bezczynności jest całkowicie bezzasadny, a postępowanie skarżącej stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 9 lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym treść zgód lub umów na zajecie pasa drogowego przy ul. [...] za okres od 1 stycznia 2023 r. Uwzględnienie skargi na bezczynność w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga stwierdzenia, że w odniesieniu do danego wniosku spełnione są kumulatywnie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że dyrektor zarządu dróg publicznych będącego samorządową jednostką budżetową – należy z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej na zasadach określonych w tej ustawie. Przedmiotem działania ZDiTM jest zarządzanie i administrowanie drogami publicznymi w granicach administracyjnych Miasta L. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz drogami wewnętrznymi stanowiącymi własność Gminy L. i przejętymi przez ZDiTM oraz zarządzanie transportem zbiorowym. Bezsporne jest także, że pytanie zawarte we wniosku skarżącej z dnia 9 lipca 2025 r. o treść zgód lub umów na zajecie pasa drogowego przy ul. [...] za okres od 1 stycznia 2023 r. odnosi się do informacji publicznej, bowiem dotyczy realizacji wyżej wskazanych zadań publicznych gminy w zakresie dróg publicznych. Żądane informacje mieszczą się w szerokiej definicji pojęcia informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – stanowią informacje o sprawach publicznych. Informacje te wprost przy tym wpisują się w kategorię informacji publicznej wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c/ u.d.i.p. – jako informacje o przedmiocie działalności podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 9 lipca 2025 r. w zakresie obejmującym treść zgód lub umów na zajecie pasa drogowego przy ul. [...] za okres od 1 stycznia 2023 r. Sąd nie podziela stanowiska organu, że treść tego wniosku była nieprecyzyjna, ponieważ zawierała jedynie datę początkową okresu objętego żądaniem, nie zawierała zaś daty końcowej. Oczywiste jest bowiem, że skoro wniosek zawiera jedynie datę początkową, to za datę końcową należy przyjąć datę złożenia wniosku. Organ powinien był zatem uznać, że żądanie w skarżonym zakresie obejmowało udostępnienie treści zgód lub umów na zajecie pasa drogowego przy ul. [...] za okres od 1 stycznia 2023 r. do daty złożenia wniosku. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku F. z dnia 9 lipca 2025 r. w zakresie obejmującym treść zgód lub umów na zajecie pasa drogowego przy ul. [...] za okres od 1 stycznia 2023 r. w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Odnosząc się do wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska zarządu, że F. nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, należy podkreślić, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa do informacji wymaga wydania decyzji administracyjnej. Skoro zatem, w ocenie organu, F. nadużyła prawa do informacji, to powinien był wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji, czego nie uczynił. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt II sentencji). Wyjaśnić trzeba, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącej i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Bezczynność dyrektora zaistniała wskutek błędnego poglądu tego organu w kwestii doprecyzowania czasowego zakresu żądania udostępnienia informacji publicznej. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że pozostałe objęte wnioskiem z 9 lipca 2025 r. informacje zostały F. udostępnione. W konsekwencji powyższego Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny bądź zasądzenie od organu na rzecz F. sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i skargę w tym zakresie oddalił w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. (punkt trzeci sentencji wyroku). W ocenie Sądu nie ma racjonalnych powodów, aby piętnować błędy organu niemające charakteru rażącego. Takie instrumenty jak grzywna czy zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz powinny być stosowane wyłącznie w przypadku rażącego naruszenia prawa przejawiającego się w istotnym lekceważeniu obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego zachowania nie można przypisać organowi w rozpoznawanej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., przyznając stronie kwotę 100 zł, obejmującą wpis od skargi (punkt czwarty sentencji wyroku). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.