II SAB/Lu 153/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie WSA Jacek Czaja WSA Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi Fundacji W. z siedzibą w L. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Lublin do załatwienia wniosku Fundacji W. z siedzibą w L. z dnia 5 sierpnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w załatwieniu wniosku wskazanego w punkcie I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz Fundacji W. z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

K. K. działający w imieniu Fundacji [...] w L. (strona, skarżąca) w piśmie z 5 sierpnia 2025 r. przesłanym do Prezydenta Miasta Lublin (organ) drogą mailową zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej. Z przesłanego pisma wynika, że strona powołując się na umorzenie śledztwa wniosła o udostępnienie informacji w zakresie protokołu kontroli określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie umowy na "Budowę Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego (ZCK) dla Lubelskiego Obszaru Funkcjonalnego (LOF)", zawartej pomiędzy Gminą Lublin, Zarządem Dróg i Mostów w Lublinie oraz Zarządem Transportu Miejskiego w Lubinie, a wykonawcą spółką [...] S.A., wraz z zastrzeżeniami. Wnioskujący wskazał, że informacje mają być przesłane w formie elektronicznej. Organ w odpowiedzi z 14 sierpnia 2025 r. wskazał, że dokumenty objęte wnioskiem zostały włączone do akt kontroli CBA, które służą wyłącznie do użytku służbowego, a także zostały przekazane i stanowią akta zakończonego postępowania przygotowawczego. Wskazał, że ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 46, "k.p.k."). reguluje uprawnienia związane z dostępem do akt postępowania, które przysługują stronom, obrońcom, pełnomocnikom oraz przedstawicielom ustawowym stron. Uprawnienia wskazanych podmiotów nie mają charakteru bezwzględnego, gdyż wgląd do akt zależy od zgody prowadzącego postępowanie przygotowawcze, a zgoda może być udzielona w wyjątkowych wypadkach i ogranicza się jedynie do uzyskania wglądu do akt. Organ uznał, że przepisy k.p.k. stanowią "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, "u.d.i.p.), określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w omawianej ustawie. Organ przyjął, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Fundacja [...] 9 czerwca 2026 r. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną z dnia 5 sierpnia 2025 r. i udostępnienie dokumentu wskazanego we wniosku oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, rozpoznanie sprawy w trybie art. 21 u.d.i.p. oraz zasądzenie od organu na rzecz Fundacji kosztów postępowania według norm przepisanych. Fundacja zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 k.p.k. - poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na ich zastosowaniu w sprawie w sytuacji, gdy wniosek o informację publiczną dotyczył konkretnego dokumentu - protokołu kontroli, a nie dostępu do akt postępowania przygotowawczego i w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej wskazanej we wniosku; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z 13 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez ich niezastosowanie i nieudzielenie odpowiedzi na wniosek o informację publiczną z 5 sierpnia 2025 r., która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej w terminie zakreślonym w tym przepisie, jak również niepodjęcie innego działania zgodnego z u.d.i.p., które stanowiłoby rozpoznanie wniosku, w efekcie czego organ pozostaje w bezczynności; 3) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. - poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione ograniczenie prawa do wolności wyrażania opinii w postaci prawa otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych w wyniku braku realizacji wniosku o informację publiczną. Zdaniem skarżącej protokół kontroli, który był przedmiotem wniosku jest informacją publiczną, ponieważ dotyczy działalności organu władzy publicznej, dysponowania majątkiem publicznym oraz wykonywania przez organ zadań publicznych. Według strony, jeżeli organ dysponuje protokołem kontroli, to powinien go udostępnić. Nie udostępnił go, a także nie zakończył postępowania w żaden inny sposób przewidziany przepisami u.d.i.p. Dlatego też organ pozostaje w bezczynności. Zdaniem strony stanowisko organu o zastosowaniu w rozpoznawanej sprawie przepisów k.p.k. - jest nieprawidłowe. Ponadto wadliwe działanie organu uwidoczniło się w tym, że nie uwzględnił on, że wnioskodawca jest organizacją społeczną, która pełni ważną rolę w kształtowaniu debaty publicznej, a informacja publiczna objęta wnioskiem jest istotna z punktu widzenia prawidłowości funkcjonowania organu oraz wydatkowania środków publicznych, a także funkcjonowania organów ścigania i służb specjalnych państwa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin wniósł o jej oddalenie Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 429, "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznający sprawę stanął na stanowisku, że Prezydent Miasta Lublin dopuścił się bezczynności w załatwieniu spornego wniosku Fundacji z dnia 5 sierpnia 2025 r. Zauważyć należy, iż wniosek został skierowany do podmiotu, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej. Prezydent Miasta Lublin jest organem władzy publicznej, a zatem jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po drugie bezsporny jest publiczny charakter informacji objętych wnioskiem Fundacji. Ocena tej kwestii nie budzi wątpliwości Sądu. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1846/18). Wobec takiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, do kategorii tej niewątpliwie wpisuje się objęta wnioskiem Fundacji informacja w postaci protokołu kontroli określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie umowy na "Budowę Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego (ZCK) dla Lubelskiego Obszaru Funkcjonalnego (LOF)" zawartej pomiędzy Gminą Lublin, Zarządem Dróg i Mostów w Lublinie oraz Zarządem Transportu Miejskiego w Lubinie, a wykonawcą spółką [...] S.A., wraz z zastrzeżeniami. Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność podmiotu zobowiązanego zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot taki, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Obowiązek załatwienia w powyższym trybie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest jednak wyłączony, jeżeli żądana informacja – pomimo posiadania waloru informacji publicznej – dostępna jest dla wnioskodawcy w innym trybie. W myśl bowiem normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która wprawdzie jest informacją publiczną, lecz w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, wówczas organ nie ma obowiązku udostępnienia informacji w trybie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., ani też wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na zasadzie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz jego obowiązek ogranicza się do zawiadomienia wnioskodawcy, że przepisy u.d.i.p. nie znajdują w tym wypadku zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2012, str. 167 i 206 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Przy czym podkreślić należy, że błędne powołanie się przez organ na normę kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., również traktowane jest jako przejaw bezczynności na gruncie u.d.i.p. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się właśnie do oceny czy organ, odpowiadając na wniosek Fundacji, zasadnie powołał się na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazując, że żądana informacja nie może zostać udostępniona w trybie przepisów u.d.i.p., albowiem tryb dostępu do niej - jako informacji będącej elementem akt kontroli i postępowania przygotowawczego – uregulowany został odmiennie w przepisach r.C.B.A., wydanego na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków oraz trybu przygotowywania, prowadzenia i dokumentowania czynności kontrolnych przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 184 ze zm., "r.C.B.A.") oraz ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 46, "k.p.k."). W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu nie może uzyskać aprobaty. W odniesieniu do włączenia żądanej informacji ("protokołu kontroli") do akt kontroli CBA Sąd zwraca uwagę na stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 3 października 2017 r. (sygn. akt I OSK 3516/15), z przytoczonych przepisów oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, iż przepisy podustawowe nie mogą wykluczać czy ograniczać dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Czynić to mogą bowiem tylko przepisy konstytucyjne lub zgodne z nimi przepisy ustawowe. Powyższe zastrzeżenie wynika jednoznacznie już z wykładni literalnej art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p., które to przepisy posługują się wprost pojęciem ustawy. Ustawa zasadnicza zalicza zatem materię dostępu do informacji do kategorii materii ustawowej (wprowadza w niej tzw. wyłączność lub zupełność ustawy - zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 116, 127-129). Oznacza to, że musi być ona co do zasady regulowana aktem co najmniej rangi ustawowej, zaś akty prawne niższe w hierarchii źródeł prawa nie mogą ograniczać prawa do informacji wynikającego z Konstytucji i ustaw. To ostatnie zastrzeżenie znajduje swoje potwierdzenie także w systemowej regule wykładni prawa lex superior derogat legi inferiori. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, wedle którego odmienne zasady i tryb dostępu, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., do żądanej przez Fundację informacji publicznej, ustanawiają przepisy r.C.B.A. Nie ma przy tym znaczenia argument, że przepisy te realizują delegację ustawową, bowiem jako zawarte w akcie niższej rangi, nie mają mocy prawnej regulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych w sposób wyłączający stosowanie zasad i trybu określonych w u.d.i.p. W odniesieniu do argumentacji organu o niestosowaniu przepisów u.d.i.p. w sytuacji, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych należy przypomnieć, że z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wynika, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W ocenie organu, taki odrębny tryb dostępu do żądanych informacji znajduje się w przepisach ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego. Zgodnie z art. 156 § 5 zdanie 5 k.p.k., za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione osobom innym niż strony, obrońcy, pełnomocnicy i przedstawiciele ustawowi. Powyższy przepis dotyczy udostępnienia akt postępowania przygotowawczego. Tymczasem wniosek skarżącej odnosił się do informacji, które dotyczyły sposobu funkcjonowania organów publicznych i majątku publicznego, nie zaś wglądu w dokumenty znajdujące się w aktach postępowania karnego. Jeśli nawet część tych informacji jest zawarta w aktach postępowania karnego, to nie oznacza, że wniosek z dnia 5 sierpnia 2025 r. może być uznany za wniosek o dostęp do akt postępowania przygotowawczego, który może być rozpoznany w trybie art. 156 § 5 k.p.k. Skarżąca nie domagała się tego rodzaju dostępu do akt. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, "przepis art. 156 k.p.k. reguluje zasady udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Reguluje zatem kwestię dostępu do akt sprawy jako zbioru określonych dokumentów (...). Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.k. stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możliwość sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Z kolei art. 156 § 5 k.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. Oznacza to, że przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. Chodzi jednak o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu" (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3656/18). To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 5 k.p.k., a w konsekwencji niezasadnie uznał, że informacje żądane przez skarżącą we wniosku z dnia 5 sierpnia 2025 r. nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji należało uznać, że wniosek skarżącej winien zostać przez organ rozpatrzony w trybie uregulowanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powyższe oznacza, że organ, informując skarżącą o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej w trybie u.d.i.p. ze względu na odmienny trybu dostępu do przedmiotowej informacji uregulowany w k.p.k., a więc powołując się normę kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie załatwił przedmiotowego wniosku w sposób prawidłowy i w konsekwencji pozostaje w tej sprawie bezczynny. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezydenta Miasta Lublin do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 5 sierpnia 2025 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym podkreślić trzeba, że zobowiązanie to nie przesądza o udostępnieniu skarżącej żądanej informacji. Jak już bowiem wyżej wskazano, załatwienie wniosku w trybie u.d.i.p. może nastąpić albo poprzez udostępnienie żądanej informacji, albo poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przypadku, gdy zachodzą ku temu podstawy. Wydanie takiej decyzji będzie uzasadnione w szczególności wówczas, gdy dostęp do żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. Uwzględniając skargę Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, albowiem nie wynikła z zaniechania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku skarżącej, lecz stanowiła konsekwencję błędnego powołania się na normę kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczają się do uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji.