II SAB/Lu 149/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Burmistrza Włodawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Włodawy do załatwienia wniosku K. C. z dnia 20 czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w części obejmującej punkt 1, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Włodawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Burmistrza Włodawy na rzecz K. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 26 września 2025 r. K. C. (dalej jako: wnioskodawca, skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Burmistrza Miasta (dalej jako: Burmistrz, organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy przekazanych Sądowi wraz ze skargą wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 20 czerwca 2025 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej), powołując się na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), zwróciła się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) Czy Gmina eksploatuje system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. Philips CityTouch, Schreder Exedra, Lumion, itp.). Jeżeli tak - proszę podać: a) nazwę oprogramowania, b) liczbę punktów świetlnych objętych systemem. c) procentowe pokrycie systemem względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy. Proszę o udostępnienie: 2) Pliku zawierającego aktualną inwentaryzację opraw wygenerowanego bezpośrednio z systemu (preferowany format CSV, XLSX lub JSON) zawierającego jak najszerszy zakres informacji dostępnych w systemie. 3) Raportu aktualnego stanu błędów/awarii wygenerowany z systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. plik CSV/XLSX). 4) Czy Urząd Gminy posiada techniczne możliwości cyklicznego generowania raportów usterek z systemu zarządzania oświetleniem ulicznym (np. cotygodniowy raport błędów /opraw niesprawnych zawierających daty, lokalizacje itp.)? 5) Jeśli w przypadku pyt. 4 odpowiedź jest twierdząca, czy raporty te mogą być publikowane cyklicznie w Biuletynie Informacji Publicznej? 6) Jeśli publikacja cykliczna nie jest obecnie możliwa - jakie są przyczyny (braki organizacyjne, prawne, techniczne)? W odpowiedzi na wniosek organ w piśmie z dnia 4 lipca 2025 r. (przesłanym na adres e-mail wnioskodawcy), wyjaśnił, że orzecznictwo wprowadziło pojęcie "informacji technicznej", która nie stanowi a limine informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13). Ten rodzaj informacji może dotyczyć np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia technicznej użytkowanego przez organ lub zasad korzystania (które to urządzenie stanowi tylko jego narzędzie pracy). Informacja taka jest w istocie informacją o charakterze wewnętrznym i nie ma walorów związanych z wykonywaniem spraw publicznych. Ponadto organ wskazał, że udostępnianie informacji technicznych np. wskazujących system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym w tym nazwę oprogramowania, liczbę punktów świetlnych objętych systemem, pliku zawierającego aktualną inwentaryzację opraw, raportu błędów/awarii, cyklicznego generowania raportów usterek z systemu zarządzania oświetleniem ulicznym zawierający daty oraz lokalizację, może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego oraz może zagrażać bezpieczeństwu publicznemu. W dniu 8 lipca 2025 r. skarżący zwrócił się do organu drogą mailową z prośbą o wydanie decyzji administracyjnej w zakresie odmowy udostępnienia informacji w odpowiednim zakresie i przesłanie jej na skrzynkę e-doręczeń. W odpowiedzi na powyższą prośbę organ w piśmie z dnia 15 lipca 2025 r. (doręczonym na skrzynkę e-doręczeń skarżącego) podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz poinformował skarżącego, że wniosek z dnia 20 czerwca 2025 r. dotyczący informacji o zarządzaniu systemem oświetlenia ulicznego, która zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie stanowi informacji publicznej. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie ma podstawy do wydania odmownej decyzji administracyjnej, a jego obowiązkiem jest jedynie poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej i dlatego nie zostaną udostępnione. W tych okolicznościach skarżący wniósł wskazaną na wstępie skargę na bezczynność Burmistrza w sprawie wniosku z dnia 20 czerwca 2025 r. W skardze zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż wciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że objęte wnioskiem dane nie mają charakteru technicznego czy roboczego. Przeciwnie - oddziałują one na sferę zewnętrzną, determinując bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, komfort życia mieszkańców oraz zasady rozliczeń gminy z podmiotami serwisującymi infrastrukturę. Stanowią one informację o sposobie i efektach realizacji zadania publicznego, nie zaś dokumentację pomocniczą pozbawioną znaczenia prawnego. Wniosek nie dotyczy mechaniki działania samego narzędzia ani know-how podmiotu trzeciego, lecz stanowi odwzorowanie stanu majątku komunalnego i sposobu wykonywania zadania publicznego w postaci utrzymania oświetlenia dróg. Są to więc dane wprost wskazane w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jako podlegające reżimowi jawności: informacje o mieniu komunalnym oraz o sposobie i efektach wykonywania zadań publicznych. Zdaniem skarżącego, informacje te podlegają zatem udostepnieniu, a z powodu ich nieudostępnienia zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko, iż informacje objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią informacji publicznej, lecz informację techniczną, która nie podlega upublicznieniu. Ponadto organ podniósł, że skarżący przed złożeniem skargi nie wniósł ponaglenia, natomiast skargę na bezczynność wniósł po ponad 2 miesiącach od otrzymania od organu ostatniej korespondencji w sprawie jego wniosku, tj. pisma z dnia 15 lipca 2025 r. Końcowo organ zwrócił się, na podstawie "art. 106b § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w dokumentów wskazanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że w przypadku skargi na bezczynność, decyzja o rozpoznaniu sprawy w tym trybie pozostawiona jest sądowi i nie jest zależna ani od złożenia przez którąkolwiek ze stron wniosku w tym przedmiocie, ani też od ewentualnego żądania przez którąkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy (por. wyroki NSA: dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1358/18; z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3377/17). Stąd też wniosek organu o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy, nie był dla Sądu wiążący. Wprawdzie zgodnie z art. 122 p.p.s.a. sąd - również w przypadku spraw kwalifikujących się do rozpoznania w trybie uproszczonym - może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednak w niniejszej sprawie Sąd uznał, że brak jest ku temu podstaw. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie budzą bowiem wątpliwości, dla wyeliminowania których niezbędne byłoby przeprowadzenie rozprawy. Za rozpoznaniem sprawy w trybie uproszczonym przemawiały natomiast względy ekonomiki procesowej, mające tym większe znaczenie w sprawach z zakresu informacji publicznej, które z mocy art. 21 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 779), rozpoznawane są poza kolejnością. Odnosząc się natomiast do wniosku organu o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, wyjaśnić należy, że podstawą prawną takiego żądania jest przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie powyższy wniosek organu był jednak zbędny, albowiem jego przedmiotem organ uczynił dokumenty (wydruki korespondencji elektronicznej) z przebiegu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 20 czerwca 2025 r., a więc dokumenty składające się na akta sprawy podlegające przekazaniu sądowi administracyjnemu przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.), i które podlegają ocenie sądu w ramach rozpoznawania skargi, bez konieczności uruchamiania trybu uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a., który to tryb może mieć zastosowanie wyłącznie do dokumentów niezawartych w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach przez organ. Pozbawiony podstaw okazał się również wniosek organu o odrzucenie skargi. W tym względzie wyjaśnić trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność organu nie jest ograniczone żadnym termin. Skarga taka byłaby niedopuszczalna jedynie w sytuacji, gdyby została wniesiona już po zakończeniu postępowania administracyjnego, którego dotyczy, w drodze ostatecznej decyzji (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca, albowiem w sprawie wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2026 r. nie została wydana decyzja administracyjna. Podstawy do odrzucenia skargi nie stanowi również brak poprzedzenia jej przez skarżącego ponagleniem w trybie art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że skarga na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, w tym wyłączony w tym przypadku jest obowiązek poprzedzenia skargi ponagleniem, przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. O braku takiego obowiązku decyduje specyfika postępowania o udostępnienie informacji publicznej, wynikająca z ograniczonego zastosowania w takim postępowaniu przepisów k.p.a. (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11; z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2603/13; z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18). Odnosząc się do wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę dodać wypada, że przepisy p.p.s.a. regulujące kwestię zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 199-202), nie przewidują możliwości zwrotu kosztów na rzecz organu, niezależnie od wyniku tego postępowania (a więc nawet w przypadku oddalenia skargi w całości). Zwrot kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwy jest wyłącznie na rzecz skarżącego i jedynie w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd, względnie przez organ w trybie autokontroli (por. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OZ 174/13). Ponadto ubocznie wypada zauważyć, że Burmistrz w niniejszym postępowaniu sądowym żądnych kosztów nie poniósł. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić należy, jest ona zasadna w części. Burmistrz pozostaje bowiem bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2025 r. w zakresie żądania wyrażonego w punkcie 1 tego wniosku. Natomiast w zakresie odnoszącym się do pozostałej części przedmiotowego wniosku (pkt 2-6), skarga podlega oddaleniu. Przez stan bezczynności rozumie się sytuację, w której określny podmiot, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. O bezczynności na gruncie u.d.i.p. można co do zasady mówić wówczas, gdy w określonym w art. 13 ust.1 u.d.i.p. terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o informację publiczną, podmiot zobowiązany do jej udostepnienia nie udziela żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), ani też nie wydaje w tym terminie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ud.i.p.). Te formy zakończenia postępowania nie są jednak dopuszczalne w sytuacji, gdy informacja będąca przedmiotem wniosku - wbrew przekonaniu wnioskodawcy - nie posiada waloru informacji publicznej. Oczywiste jest, że informacja, która nie jest informacją publiczną, nie podlega udostepnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Nie może być ona jednak również przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albowiem podjęcie takiego rozstrzygnięcia także zastrzeżone jest dla informacji mających charakter informacji publicznej. Jeżeli zatem wniosek o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. nie dotyczy informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji, a jedynie zawiadamia pisemnie wnioskodawcę, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Przy tym jeżeli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie może zostać uwzględniona. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji może zatem wystąpić nie tylko wtedy, gdy podmiot taki w ogóle nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji. Jeżeli bowiem podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i ograniczy się jedynie do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie, to w takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnienie informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 106). W związku z powyższym okoliczność, iż w niniejszej sprawie organ odpowiedział na wniosek skarżącego, nie przesądza o braku jego bezczynności. Skoro bowiem w udzielonej (dwukrotnie) odpowiedzi organ stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje nie spełniają kryteriów informacji publicznej, Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność w sprawie tego wniosku, zobowiązany był stanowisko to zweryfikować. Podkreślić należy, że w sprawie poza sporem pozostaje, iż Burmistrz – jako organ władzy publicznej – należy z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej na zasadach określonych w tej ustawie. Przechodząc natomiast do istoty sporu, tj. oceny charakteru żądanych przez skarżącego informacji, wyjaśnić trzeba, że prawo do informacji publicznej jest publicznym prawem podmiotowym, którego normatywnym źródłem jest art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Celem prawa do informacji publicznej jest zapewnienie obywatelom prawa do kontroli sposobu funkcjonowania instytucji wykonujących zadania Państwa oraz gospodarowania środkami publicznymi. Tak określony na poziomie konstytucyjnym zakres prawa do informacji publicznej koresponduje z ustawową definicją "informacji publicznej". Pojęcie to ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Według poglądu doktryny wypracowanego na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28-29). Pod pojęciem informacji publicznej należy zatem rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Podkreślić jednak trzeba, że charakter publiczny należy przypisać tylko tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, zaś oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1846/18). Należy bowiem mieć na względzie, że pomimo, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. będą związane z powstaniem informacji publicznej. Powyższa konstatacja wynika z faktu, że jakkolwiek konstytucyjne prawo do informacji służy urzeczywistnieniu fundamentalnej zasady jawności życia publicznego i umożliwia kontrolę nad instytucjami państwowymi, to jednak nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13). Oznacza to, że część informacji i dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11; z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130; z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13). Do tej kategorii należą tzw. informacje (dokumenty) wewnętrzne, które choć służą realizacji zadania publicznego, to jednak nie przesądzają o kierunkach działania organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska - op.cit., str. 206-208; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2957/15). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, w którym wskazano, że z zakresu przedmiotowego u.d.i.p. wyłączeniu podlegają treści o charakterze roboczym, stanowiące jedynie proces rozważań i etap wypracowywania finalnej koncepcji. Dokumenty te obrazują pewne stadium drogi do wytworzenia informacji publicznej, lecz same tego statusu nie posiadają. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do kategorii informacji wewnętrznych, a więc informacji pozbawionych waloru publicznego, należą m.in. informacje techniczne dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13; z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 35/21). Taki charakter przypisuje się m.in. informacjom bezpośrednio związanym z programami i systemami komputerowymi wykorzystywanymi przez organy. Program komputerowy jest bowiem narzędziem, którego zastosowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu jak otrzymanie informacji publicznej, taką informacją nie jest. Program komputerowy nie spełnia kryteriów kwalifikowania go ani jako "aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest bezpośrednio ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych", ani jako nośnika informacji o takiej aktywności, a tym samym informacja o używanym przez organ programie komputerowym nie jest informacją o "sprawach publicznych". Jako rodzaj narzędzia informatycznego wykorzystywanego przez organ w zakresie prowadzonej działalności, program komputerowy pozostaje w sferze swojego rodzaju infrastruktury technicznej wykorzystywanej przez organ w jego działalności i ułatwiający tę działalność, ale to nie ten instrument determinuje bezpośrednio kierunek i treść realizowanych przez organ zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 5124/21). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko. Należy bowiem podkreślić, że prawo do informacji publicznej służy kontroli sposobu wydatkowania środków publicznych i wyników realizacji zadań publicznych, nie zaś wglądowi w techniczne aspekty instrumentów pozyskanych z tych środków celem realizacji powyższych zadań. Odróżnić należy jawność procesów decyzyjnych oraz merytorycznych wyników działań organu od wglądu w techniczno-operacyjne działanie administracji, które nie stanowią informacji publicznej. Prawo do informacji pozwala obywatelowi zweryfikować, jak jednostka samorządu terytorialnego wydatkuje środki publiczne i jak wykonuje swoje zadania, natomiast nie daje wglądu w narzędzia techniczne przez nią wykorzystywane. Systemy sterowania czy bazy danych to jedynie środki pomocnicze, a nie merytoryczna treść działań władzy podlegająca kontroli społecznej. Przyznanie uprawnienia do ich badania zmieniłoby istotę kontroli obywatelskiej w nadzór nad samą technologią, co nie znajduje oparcia w przepisach Konstytucji RP ani ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że jako informację publiczną należy zakwalifikować informacje objęte punktem 1 lit. a), b) i c) wniosku skarżącego, tj. informacje o tym, czy Gmina eksploatuje system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym, jaka jest nazwa wykorzystywanego systemu oraz jaki jest jego zasięg (liczba punktów świetlnych objętych systemem oraz procentowe pokrycie systemem względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy). Informacja o wykorzystywaniu przez Gminę określonego systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym oraz jego zasięgu na terenie Gminy, wpisuje się w bowiem kategorię informacji publicznych wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "b" u.d.i.p., jako informacja o zasadach funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności o trybie jej działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Przy tym informacja o liczbie punktów świetlnych objętych systemem oraz procentowym pokryciu systemem względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy, stanowi informację o efektywności narzędzia zakupionego przez Gminę ze środków publicznych. Za uznaniem tej informacji za publiczna przemawia zatem dodatkowo argument, iż jej udostępnienie jest niezbędne dla zapewnienia społecznej kontroli racjonalności wydatkowania środków publicznych. Burmistrz pozostaje wiec bezczynny w załatwieniu punktu 1 wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2025 r. W zakresie odnoszącym się do tej części wniosku nieuprawnione było bowiem stanowisko organu wyrażone w pismach z 4 i 15 lipca 2025 r., iż żądane przez skarżącego informacje wykraczają poza zakres przedmiotowy u.d.i.p. Skoro ww. informacje mają charakter informacji publicznych, organ winien je udostępnić zgodnie z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., ewentualnie wydać w tym zakresie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pozostałe informacje objęte wnioskiem skarżącego (pkt 2-6 wniosku), w ocenie Sądu, stanowią natomiast informacje o charakterze wewnętrznym, jako informacje bezpośrednio dotyczące technicznych walorów i parametrów wykorzystywanego przez Gminę systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem. Informacje te nie mają zatem charakteru informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., ani też nie mogę być przedmiotem decyzji odmownej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy. Tym samym w odniesieniu do tej części wniosku, odpowiedź organu udzielona w pismach z 4 i 15 lipca 2025 r. była prawidłowa i nie może być podstawą do przypisania organowi bezczynności. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia punktu 1 wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2025 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w powyższym zakresie, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, albowiem nie wynikła z zaniechania jakichkolwiek działań w sprawie wniosku skarżącego, lecz stanowiła konsekwencję błędnej oceny charakteru części żądanych w tym wniosku informacji. Nie można natomiast pominąć okoliczności, że organ – choć w wadliwy sposób – na wniosek skarżącego odpowiedział z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji zaistniałej w sprawie bezczynności nie można przypisać rażącego charakteru. Skoro zaś udzielona przez organ odpowiedź na wniosek z dnia 20 czerwca 2025 r., informująca skarżącego, że żądane przez niego informacje nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., była zasadna w zakresie, w jakim odnosiła się do punktów 2-6 tego wniosku, skargę w tej części należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.