II SAB/Lu 1/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy Wólka w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Wólka do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 listopada 2023 r.; II. stwierdza, że Wójt Gminy Wólka dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Wólka na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. M. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) pismem z 17 grudnia 2023 r. wniósł skargę do Sądu na bezczynność Wójta Gminy Wólka (dalej także: Wójt, organ) polegającą na nierozpoznaniu wniosku strony z 19 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że za pomocą poczty elektronicznej 19 listopada 2023 r. złożył do Wójta wniosek dotyczący przesłania zwrotnym mailem lub udostępnienia do pobrania projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych w Ś.. Skarżący oświadczył, że do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił mu informacji, zgodnie ze złożonym wnioskiem. W związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy (pkt 1) i o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że 19 grudnia 2023 r. na wskazany przez skarżącego adres mailowy przesłał odpowiedź, w której udostępnił wszystkie informacje żądane we wniosku strony z 19 listopada 2023 r. Wójt podkreślił, że w treści tego wniosku wnioskodawca nie wskazał, że jego wniosek dotyczy informacji publicznej, to jest przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.). Dlatego wniosek ten rozpoznano w ciągu 30 dni, to jest w terminie określonym w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zdaniem organu, treść pisma strony nie zawiera w żadnym fragmencie konkretnego żądania udostępnienia informacji publicznej. Organ stwierdził, że jak wynika z orzecznictwa, aby reżim u.d.i.p. znalazł zastosowanie przy załatwieniu wniosku, musi wynikać z niego, że dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ocena ta dokonywana powinna być przez pryzmat informacji, o które wnioskuje podmiot składający wniosek. Wskazanie zatem żądanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, aby nie budził wątpliwości zakres żądania wnioskodawcy. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego organ ocenił, że nie można uznać, aby pozostawał bezczynny w niniejszej sprawie. W piśmie 28 stycznia 2024 r. skarżący potwierdził, że informacje uzyskane w piśmie organu z 19 grudnia 2023 r. stanowią załatwienie jego wniosku. W związku z tym zmodyfikował żądanie zawarte w pkt. 1 petitum skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie bezczynności Wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. W niniejszej sprawie skarżący domagał się od Wójta udostępnienia informacji w postaci projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych w Ś.. W sprawie jest poza sporem, że podmiot, do którego wpłynął wspomniany wniosek o udostępnienie informacji publicznej – Wójt Gminy Wólka jest podmiotem, który na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Organ ten w odpowiedzi na skargę podniósł, że nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności w tej sprawie, albowiem – w jego ocenie – treść wniosku z 19 listopada 2023 r. nie zawiera "konkretnego żądania udostępnienia informacji publicznej". Organ powołał się też na poglądy orzecznictwa akcentujące, że aby przepisy u.d.i.p. znalazły zastosowanie przy załatwieniu wniosku, musi wynikać z niego, że dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy czym oceny w tym zakresie należy dokonywać przez pryzmat informacji, o które wnioskuje podmiot składający wniosek. Mając powyższe na uwadze, rozważenia wymaga, czy informacja żądana przez stronę ma charakter informacji publicznej. We wniosku z 19 listopada 2023 r. strona wystąpiła o udostępnienia "projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych w m. Ś.". Oceniając charakter tej informacji, wskazać trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pojęcie informacji publicznej jest bardzo szerokie, co wynika z otwartego katalogu przedmiotowego podanego w art. 6 u.d.i.p. (na co wskazuje zawarte w tym przepisie sformułowanie "udostępnieniu [w trybie u.d.i.p.] podlega informacja publiczna, w szczególności o"). Wymaga podkreślenia, że informacje i dokumenty dotyczące organizacji ruchu na drogach gminnych uznano w orzecznictwie za sprawę publiczną, z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania. Ta informacja stanowi bowiem nieodłączny element życia publicznego, rzutujący na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (zob. wyroki: WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2021 r., II SAB/Rz 34/21; WSA w Krakowie z 14 września 2021 r., II SAB/Kr 114/21, z 12 grudnia 2021 r., II SAB/Kr 115/21, z 15 listopada 2021 r., II SAB/Kr 122/21, z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21; WSA we Wrocławiu z 28 grudnia 2023 r., IV SAB/Wr 332/23; WSA w Warszawie z 16 stycznia 2024 r., II SAB/Wa 545/23). Wobec tego trzeba ocenić, czy treść wniosku skarżącego była na tyle zrozumiała, aby nie pozostawiała wątpliwości co do tego, czy objęte nią żądanie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do tej kwestii należy dostrzec, że choć skarżący we wniosku tym nie powołał się "literalnie" na "dostęp do informacji publicznej" ani nie wskazał, że żąda załatwienia wniosku w trybie przepisów "ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", ani nie doprecyzował swego wniosku w inny sposób wprost wskazujący na konieczność zastosowania przepisów tejże ustawy, to – w ocenie Sądu – nie ulega wątpliwości, że zastosowanie tej sprawie miały przepisy u.d.i.p., która to ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy informacji publicznej oraz procedurę i tryb udostępniania tej informacji. Wbrew twierdzeniom organu, takie stanowisko uzasadnia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2016 r., I OSK 219/15, który został powołany w odpowiedzi na skargę. Mianowicie, jak wynika z opublikowanej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) tezy tego wyroku, "Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. – obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy – nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie". Z tezą tą koresponduje przywołana w odpowiedzi na skargę część uzasadnienia tego orzeczenia: "aby reżim ustawy o dostępie informacji publicznej znalazł zastosowanie przy załatwieniu określonego wniosku – z wniosku tego musi wynikać, że dotyczy on informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ocena tego, czy wniosek dotyczy informacji publicznej, dokonywana powinna być przez pryzmat informacji, o które wnioskuje podmiot składający wniosek. Wskazanie zatem żądanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, aby nie budził wątpliwości zakres żądania wnioskodawcy. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec czego nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów tej ustawy. W konsekwencji tego organ nie ma możliwości popaść w bezczynność w rozpatrzeniu wniosku". Otóż nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy wniosek strony w żadnym wypadku nie może zostać oceniony jako "niesprecyzowany", "zawierający sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. – obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy". Przeciwnie, aczkolwiek wniosek ten jest bardzo lakoniczny, to jednoznacznie wskazuje treść żądania wnioskodawcy: "Proszę o przesłanie zwrotnie mailem lub udostępnienie do pobrania projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych w Ś. do pobrania projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych w m. Ś.". Niewątpliwie zatem zawarte w tym wniosku żądanie zostało sformułowane w sposób precyzyjny i jednoznaczny językowo, co pozwala na ustalenie treści tego żądania. Co więcej, jak wskazano w cytowanym wyżej orzeczeniu NSA, "Ocena tego, czy wniosek dotyczy informacji publicznej, dokonywana powinna być przez pryzmat informacji, o które wnioskuje podmiot składający wniosek". Ta ocena nie budzi wątpliwości Sądu w niniejszej sprawie, gdyż skarżący jednoznacznie wskazał, że jego żądania obejmuje udostępnienia "projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych w m. Ś.", a zatem, jak wskazano wyżej, żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji opisany wniosek stanowił wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podlegający rozpatrzeniu w trybie przepisów tej ustawy. W związku z tym Wójt powinien był załatwić opisany wyżej wniosek w trybie i terminie przewidzianym w u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Jest poza sporem, że Wójt udzielił stronie wymaganej odpowiedzi, co potwierdził sam skarżący, jednakże uczynił to w dniu 19 grudnia 2023 r., a zatem z uchybieniem wyżej opisanego terminu przewidzianego przez ustawodawcę. W rozpoznawanej sprawie czternastodniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął bowiem w dniu 4 grudnia 2023 r. Oznacza to, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, gdyż w ustawowym terminie nie rozpoznał wniosku strony. Jednakże wobec tego, że po wniesieniu skargi przez stronę, udostępnił jej żądaną w tym wniosku informację, należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku (pkt I sentencji). Ponadto – stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 19 listopada 2023 r., przy czym – w ocenie Sądu – bezczynność ta nie miała charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji). Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest podstaw, aby stwierdzić, że zaniechanie organu było zamierzone bądź też aby miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Z wyjaśnień złożonych przez organ wynika, że błędnie ocenił wniosek skarżącego i nie potraktował go jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast po wniesieniu skargi, organ udzielił niezwłocznie skarżącemu odpowiedzi na wniosek, co oznacza, że Wójt nie zlekceważył w sposób oczywisty obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Wobec uwzględnienia skargi, należało orzec o zasądzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (wpisu od skargi) stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji). Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.