II SAB/Łd 83/26

Dnia 28 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2026 roku sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. ał

C. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: "strona skarżąca") zaskarżyła bezczynność Prezydenta Miasta Ł. (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że 27 lutego 2026 r. strona skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci "Analizy potrzeb i wymagań sporządzonej na podstawie art. 83 ustawy Prawo zamówień publicznych dla postępowania nr [...] pn. "Implementacja dedykowanego oprogramowania internetowego do zarządzania infrastrukturą oświetlenia wraz z ewidencją przestrzenną obiektów"." We wniosku strona wskazała, że jeśli analiza obejmuje kilka dokumentów, opracowań lub załączników, wnosi o ich udostępnienie w całości, na wskazany adres e-mail z zastrzeżeniem, że w przypadku sporządzenia dokumentu w formie elektronicznej wnosi o udostępnienie go w tej postaci. Pismem z 4 marca 2026 r. organ udzielił stronie informacji, że w jego przekonaniu żądany zakres informacji ma charakter wewnętrznego materiału roboczego służącego przygotowaniu zamówienia, w tym analizie wariantów, ryzyk, rozpoznaniu rynku oraz uzasadnieniu przyjętych rozwiązań organizacyjno-zakupowych. Dokument ten pełni funkcję narzędzia planistyczno-zarządczego Zamawiającego i nie stanowi informacji o sposobie wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, aby sam w sobie podlegał udostępnieniu w reżimie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 902), zwaną dalej u.d.i.p. Wskazano, że zamawiający zapewnia jawność postępowania na zasadach wynikających z ustawy p.z.p., w szczególności poprzez udostępnienie dokumentów postępowania przewidzianych przepisami (SWZ, wyjaśnienia, zmiany treści SWZ, ogłoszenia). Informacje niezbędne do przygotowania oferty znajdują się w dokumentach zamówienia. Wykonawcy przysługuje prawo zadawania pytań do treści SWZ w terminach przewidzianych przepisami. Jednocześnie Zamawiający jest zobowiązany do dokumentowania przebiegu postępowania o udzielenie zamówienia, sporządzając w jego toku protokół postępowania. Zgodnie z art. 74 ust. 1 i 2 p.z.p. protokół postępowania jest jawny i udostępniany na wniosek. Załączniki do protokołu postępowania udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty albo unieważnieniu postępowania, a dostępność ofert wraz z załącznikami następuje na wniosek, niezwłocznie po ich otwarciu w terminie nie dłuższym niż 3 dni. Wreszcie wyjaśniono, że zamawiający może na podstawie wniosku udostępnić analizę potrzeb i wymagań dopiero po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty, albo po unieważnieniu postępowania na podstawie art. 74 ust. 2 p.z.p. W konsekwencji 5 marca 2026 r. spółka wniosła wymienioną na wstępie skargę, zarzucając m.in.: - sprzeczność argumentacji, tj. naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., gdyż organ twierdzi, że dokument jest materiałem roboczym, jednocześnie wskazując, że zawiera analizę rynku, wariantów i ryzyk, tymczasem dokument ten w ocenie spółki nie może być traktowany jako wyłącznie organizujący pracę urzędu, skoro stanowi element procesu podejmowania decyzji publicznych, dotyczących wydatkowania środków publicznych, w rozumieniu art. 83 p.z.p.; - błędne powołanie art. 74 p.z.p., tj. naruszenie art. 83 p.z.p., gdyż analiza potrzeb powstaje przed wszczęciem postępowania i nie stanowi załącznika protokołu, podczas gdy dokument powinien być jawny, co wynika z art. 74 p.z.p.; - pominięcie, że dokument dotyczy gospodarowania środkami publicznymi, tj. naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, art. 1 ust.1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP, gdyż dokument decyduje o sposobie wydatkowania środków publicznych; - odmowę udostępnienia informacji publicznej bez decyzji administracyjnej, tj. naruszenie art. 16 u.d.i.p., gdyż organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w formie pisma zamiast decyzji. Wskazano, że w ocenie strony skarżącej istota sprawy sprowadza się do pytania, czy dokument sporządzony na podstawie art. 83 ustawy Prawo zamówień publicznych, stanowiący analizę potrzeb, wariantów realizacji zamówienia oraz rozpoznania rynku, może zostać uznany za materiał wewnętrzny wyłączony spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o: 1. "stwierdzenie bezprawności" odmowy udostępnienia informacji publicznej z 4 marca 2026 r.; 2. zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. do udostępnienia informacji publicznej; 3. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone ww. piśmie z 4 marca 2026 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – "p.p.s.a"). sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Prezydent Miasta Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Natomiast dokonując oceny charakteru informacji żądanych w niniejszej sprawie uwzględnić należy przepisy prawa zawarte w ustawie z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi lex generalis w zakresie udostępniania informacji publicznej, i tylko w zakresie określonym w art. 1 ust. 2 odsyła do ustaw szczególnych, które określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z kolei ustawa Prawo zamówień publicznych określa odrębną procedurę udostępniania informacji publicznej zawartej w dokumentacji postępowania zamówieniowego. Zgodnie z art. 18 p.z.p. postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne (ust. 1), zaś zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie (ust. 2). Oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania z wykonawcami, zawiadomienia, wnioski, dowód przekazania ogłoszenia Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu postępowania (art. 73 ust. 1); jeżeli przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia przeprowadzono wstępne konsultacje rynkowe, informację o przeprowadzeniu tych konsultacji, o podmiotach, które w nich uczestniczyły, zamawiający podaje w protokole postępowania (art. 73 ust. 2). Stosownie do treści art. 74 p.z.p, protokół postępowania jest jawny i udostępniany na wniosek (ust. 1); załączniki do protokołu postępowania udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty albo unieważnieniu postępowania, z tym że: 1) oferty wraz z załącznikami udostępnia się niezwłocznie po otwarciu ofert, nie później jednak niż w terminie 3 dni od dnia otwarcia ofert, z uwzględnieniem art. 166 ust. 3 lub art. 291 ust. 2 zdanie drugie, 2) wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wraz z załącznikami udostępnia się od dnia poinformowania o wynikach oceny tych wniosków - przy czym nie udostępnia się informacji, które mają charakter poufny, w tym przekazywanych w toku negocjacji lub dialogu (ust. 2). Wprost do przedmiotu żądania skarżącej spółki odnosi się art. 83 ust. 1 p.z.p., w myśl którego zamawiający publiczny, przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia, dokonuje analizy potrzeb i wymagań, uwzględniając rodzaj i wartość zamówienia, przy czym bez wątpienia przedmiotowa analiza jest dokumentem o którym mowa w art. 7 pkt 3, w zw. z art. 73 ust. 1 p.z.p., który stanowi załącznik do protokołu. W ocenie sądu ustawodawca w art. 74 ust. 2 p.z.p. ustanowił szczególny sposób udostępniania załączników do protokołu, czasowo wykluczając dopuszczalność udostępnienia dokumentów wymienionych w tym przepisie przed nadejściem określonych w nim zdarzeń. Wobec tego, pomimo, że żądane przez spółkę w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną, to udostępnione mogą być dopiero po wyborze najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania, co wynika z treści przywołanego art. 74 ust. 2 p.z.p., w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji, w zakresie udostępniania załączników do protokołu postepowania przetargowego, przepis art. 74 ust. 2 p.z.p. stanowi lex specialis względem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisu tego wynika, że do dnia unieważnienia przetargu, organ zamawiający nie jest uprawniony ani zobowiązany do udostępniania żądanych dokumentów, jeśli postępowanie przetargowe jest w toku. Sądowi z urzędu wiadomo, że zarówno w momencie składania przedmiotowego wniosku, jak i w momencie orzekania nie został wyznaczony termin wyboru najkorzystniejszej oferty, nie doszło także do unieważnienia postępowania przetargowego. Tym samym w realiach niniejszej sprawy ustawodawca, poprzez treść art. 74 ust. 2 p.z.p. wyłączył zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie sądu realizacja przez organ zgłoszonego przez spółkę w niniejszej sprawie żądania w istocie skutkowałaby obejściem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, której zasady w zamyśle tak są skonstruowane, żeby z jednej strony zapewnić jawność postępowania i transparentność wydatkowania środków publicznych, przy równoczesnym zapewnieniu faktycznej, a nie tylko iluzorycznej konkurencyjności oferentów. Tym samym skoro w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki, wynikające z art. 74 ust. 2 p.z.p., umożliwiające realizację przedmiotowego wniosku, to prawidłowo organ załatwił wniosek spółki poprzez udzielenie pismem z 4 marca 2026r., że udostępnienie wnioskowanych informacji możliwe będzie dopiero po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania na podstawie art. 74 ust. 2 p.z.p. Wobec powyższego skarga, jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a. aj