II SAB/Łd 75/23

Dnia 12 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek - Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2023 roku sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w R. na bezczynność Starosty Rawskiego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot korzystający ze środowiska oddala skargę.

W dniu 12 czerwca 2023 r. Fundacja [...] z siedzibą w R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty Rawskiego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko. Uzasadniając wniesioną skargę pełnomocnik strony wskazywał, iż wnioskiem z dnia 17 stycznia 2022 r. Fundacja wystąpiła do Starosty Rawskiego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania środowisko i jego zagrożenia przez wskazany we wniosku podmiot korzystający ze środowiska (piekarnia) oraz dopuszczenie wnioskującej do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r. Starosta Rawski odmówił, na podstawie art. 61 § 1 i § 2 k.p.a. wszczęcia postępowania w powyższym przedmiocie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach postanowieniem z dnia 21 czerwca 2022 r., nr KO.4113.15.2022 utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Fundacja wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 752/22 uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania. Wydane orzeczenie nie zostało zaskarżone kasacyjnie przez żadną ze stron postępowania, co oznacza, że licząc od dnia upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, Starosta Rawski był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącej, w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Do dnia wniesienia skargi organ nie wszczął przedmiotowego postępowania administracyjnego, jak również nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. Z uwagi na powyższe skarżąca wnosi o zobowiązanie Starosty Rawskiego do rozpoznania jej wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że Starosta Rawski dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesienie skargi poprzedzone zostało wystosowanym przez stronę skarżącą, w dniu 12 czerwca 2023 r., kierowanym do organu nadrzędnego ponagleniem, stosownie do wymogu, o którym mowa art. 53 § 2b p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Starosta Rawski wnosił o jej odrzucenie jako przedwczesnej, ewentualnie o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w przypadku ustanowienia pełnomocnika przez organ. Wskazywał, że odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 752/22 został przekazany do organu w dniu 24 kwietnia 2023 r., a zatem od tej daty należy liczyć określone w art. 35 k.p.a. ustawowe terminy do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Zdaniem organu sprawa, której dotyczy wniosek skarżącej jest sprawą szczególnie skomplikowaną, co jak wynika do treści art. 35 § 3 k.p.a., jej załatwienie winno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania. Jednocześnie zgodnie z poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych zasadność wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej dokonywane jest przed podjęciem rozstrzygnięcia o wszczęciu bądź odmowy wszczęcia tego postępowania. Organ wyjaśnił, że z uwagi na zaistniałe wątpliwości związane z udziałem skarżącej w postępowaniu, które pomimo stosownego wezwania nie zostały przez stronę wyjaśnione w zakreślonym terminie, Starosta Rawski postanowieniem z dnia 23 czerwca 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie określonym we wniosku skarżącej z dnia 17 stycznia 2022 r. oraz odmówił dopuszczenia skarżącej do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Powyższe postanowienie podjęte zostało wydanym w ostatnim dniu dwumiesięcznego terminu określonego w art. 35 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga Fundacji [...] z siedzibą w R. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Fundacja [...] z siedzibą w R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła bezczynność Starosty Rawskiego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko. Przedmiotem skargi na przewlekłość lub bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym jest ocena jego zachowania (zarówno działania, jak i zaniechania czynności), dokonywana z perspektywy przepisów regulujących bieg postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych rzutujących na aktywność organu. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Przy czym zaznaczenia wymaga, że specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 1 czerwca 2021 r., I SAB/Wr 203/21; wyrok WSA w Łodzi z 9 lutego 2022 r., II SAB/Łd 221/21; wyrok WSA w Lublinie z 15 lutego 2022 r.; wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 kwietnia 2022 r., II SAB/Bd 158/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie "bezczynności", którą Staroście Rawskiemu zarzuca strona skarżąca, zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) – dalej: k.p.a., który stanowi, iż stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Zgodnie z zastrzeżeniem § 4 powołanego wyżej przepisu przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Ponadto jak wynika z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w § 1-4 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 57 § 3 k.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Wskazać również należy, iż dla oceny zasadności przedmiotowej skargi istotną pozostaje treść art. 286 p.p.s.a., zgodnie z którym po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt może wydać referendarz sądowy (§ 1). Przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli akta administracyjne sprawy są prowadzone w postaci elektronicznej. Organowi administracji publicznej doręcza się odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności (§ 1a). Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia (§ 2). W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano kwestia dopuszczalności wszczęcia, na wniosek skarżącej fundacji z dnia 17 stycznia 2022 r., postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania środowisko i jego zagrożenia przez wskazany we wniosku podmiot korzystający ze środowiska (piekarnia) oraz dopuszczenie wnioskującej do udziału w tym postępowaniu na prawach strony była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 752/22 uchylił podjęte w sprawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 21 czerwca 2022 r. oraz Starosty Rawskiego z dnia 24 lutego 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 i § 2 k.p.a. Żadna ze stron postępowania nie skorzystała z przewidzianego prawem uprawnienia wniesienia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, który uprawomocnił się w dniu 30 marca 2023 r. Z akt sprawy wynika również, że kserokopia odpisu prawomocnego wyroku z dnia 9 grudnia 2022 r. wraz z aktami administracyjnymi sprawy wpłynął do Starosty Rawskiego w dniu 24 kwietnia 2023 r. Mając zatem na uwadze treść przywołanego wyżej art. 286 § 2 p.p.s.a., stwierdzić należy, że wbrew stanowisku strony skarżącej bieg ustawowych terminów do rozpatrzenia jej wniosku z dnia 17 stycznia 2022 r. rozpoczął się nie z dniem upływu ostatniego dnia terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 9 grudnia 2022 r., lecz od dnia doręczenia Staroście Rawskiemu kserokopii odpisu tego wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych sprawy, co jak wcześniej wskazano nastąpiło w dniu 24 kwietnia 2023 r. Tym samym w rozpoznawanej sprawie bieg maksymalnego, dwumiesięcznego terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., upływał w dniu 24 czerwca 2023 r. Podkreślenia jednocześnie wymaga, mając na uwadze przedmiot wniosku skarżącej z dnia 17 stycznia 2022 r., że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepisy prawa nie określają expressis verbis terminu, w jakim powinno dojść do rozstrzygnięcia kwestii wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania na skutek żądania organizacji społecznej, zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. Jest jednak jasne, że skoro przepisy określają maksymalne czasy trwania postępowań w danej kategorii spraw (jak sprawy: nie-szczególnie / szczególnie skomplikowane - art. 35 § 3 k.p.a.), to sama wstępna kwestia zasadności wszczęcia takiego postępowania nie powinna być rozpatrywana dłużej (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2023 r., VII SAB/Wa 183/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto jak wynika z art. 31 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Przy czym, spełnienie ustawowych przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej, to jest żądania uzasadnionego celami statutowymi tej organizacji i wystąpienia interesu społecznego (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.), winno być oceniane przed wszczęciem tego postępowania, a nie po jego wszczęciu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2022 r., II SAB/Gd 11/22; www.orzecznia.nsa.gov.pl). Stwierdzić zatem należy, iż przedmiotowa skarga na bezczynność Starosty Rawskiego, wniesiona w dniu 12 czerwca 2023 r., a więc przed upływem określonego w art. 35 § 3 k.p.a. maksymalnego, dwumiesięcznego terminu, w którym organ administracji, wskutek wydania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 752/22, zobowiązany był ponownie rozpatrzeć wniosek skarżącej z dnia 17 stycznia 2022 r., zakwalifikowany przez ten organ do spraw szczególnie skomplikowanych, jest bezzasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Końcowo wskazać należy, iż co prawda kwestią dyskusyjną, zdaniem Sądu może pozostawać to, czy zapoznanie się z uzasadnieniem prawomocnego wyroku z dnia 9 grudnia 2022 r., w tym zawartymi w nim wskazaniami, co do dalszego postępowania, jak również przeprowadzenie stosownej oceny, co do wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., w tym wezwanie strony skarżącej do przedłożenia aktualnego statutu Fundacji, można uznać za czynności, które pozwalałyby na zakwalifikowanie wniosku skarżącej do spraw szczególnie skomplikowanych. Niemniej jednak, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, odpowiedź na pytanie wymagałaby odniesienia się do kwestii merytorycznych wchodzących w zakres przedmiotowy określony żądaniem skarżącej zawartym we wniosku z dnia 17 stycznia 2022 r. do czego, co już wcześniej wskazano, Sąd rozpoznający skargę na bezczynność organu nie jest uprawniony. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.