II SAB/Łd 63/26

[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Olejniczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2026 roku sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Prezydent Miasta Łodzi w sprawie o podział nieruchomości 1. stwierdza, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Łodzi do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz skarżącej T. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. AA

T. K. zaskarżyła bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie o podział nieruchomości. W treści skargi wyjaśniła, że pomimo złożenia 21 stycznia 2026 r. ponaglenia na bezczynność organu w sprawie podziału nieruchomości, zlokalizowanej przy ulicy [...] [...] i [...] i [...] organ nie wydaje stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto wniosła o ukaranie organu administracyjnego grzywną w wysokości 5000 zł i zasądzenia kwoty 500 zł za każdy dzień bezczynności organu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że 4 lutego 2025 r. właściciel nieruchomości - T. K., wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] [...], [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w obrębie [...], zgodnie z załączonym wstępnym projektem podziału nieruchomości. Rada Miejska w Łodzi 14 czerwca 2018 r. pojęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...],[...],[...],[...],[...], [...] i [...] oraz [...] granicy miasta, zatem na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 u.g.n., zostało wydane postanowienie z 11 marca 2025 r. zawieszające z urzędu postępowanie podziałowe. W związku z nieuchwaleniem przez Radę Miejską w Łodzi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się dzielona nieruchomość oraz upływem 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku o podział, postanowieniem z 5 sierpnia 2025 r., podjęto z urzędu zawieszone postępowanie podziałowe. Dalej organ wyjaśnił, że do wniosku dołączono ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 15 stycznia 2020 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...] [...], na działce nr [...]. Zgodnie z propozycją podziału przedstawioną na mapie ze wstępnym projektem podziału, przedmiotowy podział polegał na wydzieleniu działek o nr: [...],[...],[...], przeznaczonych pod zabudowę oraz położonych w granicach wydanej ww. decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając powyższe Prezydent Miasta Łodzi, postanowieniem z 26 sierpnia 2025 r. zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości jako zgodny z ww. decyzją o warunkach zabudowy. Następnie do akt sprawy załączono mapę z projektem podziału nieruchomości wraz z protokołem z przyjęcia granic nieruchomości, które zostały zaewidencjonowane w Łódzkim Ośrodku Geodezji [...] grudnia 2025 r. Na załączonej mapie z projektem podziału nieruchomości zostały ukazane dwa budynki mieszkalne na dzielonej nieruchomości, które to zostały ujawnione w bazie ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu technicznego, stanowiącego inwentaryzację powykonawczą obiektów budowlanych - przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] października 2025 r. Pismem z 23 grudnia 2025 r. organ zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury w Departamencie Planowania i Rozwoju Gospodarczego Urzędu Miasta Łodzi z prośbą o udzielenie informacji na podstawie jakiego dokumentu wydanego przez organ architektoniczno-budowlany zostały wzniesione istniejące budynki mieszkalne na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 16 stycznia 2026 r. Wydział Urbanistyki i Architektury w Departamencie Planowania i Rozwoju Gospodarczego Urzędu Miasta Łodzi wskazał, że 9 czerwca 2021 r. zostało przyjęte zgłoszenie (z projektem zagospodarowania terenu) dotyczące zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami i instalacjami zewnętrznymi, które zostało poprzedzone wydaniem ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 15 stycznia 2020 r. o warunkach zabudowy. W wyniku przeprowadzonej analizy projektu zagospodarowania terenu stwierdzono, że zamierzenie budowlane obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych wraz z pozostałą infrastrukturą techniczną, przy czym jeden z tychże obiektów budowlanych stanowi jeden budynek mieszkalny dwulokalowy (o czym świadczą załączone do wniosku o podział kopie poszczególnych rzutów kondygnacji tegoż budynku mieszkalnego). Tymczasem zgodnie z aktualnym sposobem zagospodarowania dzielonej działki, przedstawionym na mapie z projektem podziału nieruchomości przedmiotowy podział polega na wydzieleniu działek o nr: [...] oraz [...], z których każda ma być zabudowana odrębnym budynkiem mieszkalnym, podczas gdy zaproponowana linia podziału - w odniesieniu do projektu zagospodarowania terenu - przebiega przez budynek mieszkalny dwulokalowy (obecnie zinwentaryzowany w ewidencji gruntów i budynków jako dwa odrębne budynki mieszkalne), - [...], obecnie niezabudowanej, na której - zgodnie z projektem zagospodarowania terenu - przewidziano lokalizację drugiego budynku mieszkalnego. W związku z powyższym, organ prowadzący postępowanie stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik do zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, na obszarze projektowanych do wydzielania działek gruntu o nr [...] oraz [...], uprawniał wnioskodawcę do realizacji jednego z projektowanych obiektów budowlanych jako jednego budynku mieszkalnego obejmującego dwa samodzielne lokale mieszkalne. Natomiast z treści załączanej mapy z projektem podziału nieruchomości, wynika że planowany podział zakłada wydzielenie wskazanych wyżej działek o nr [...] oraz [...], które mają zostać zabudowane dwoma odrębnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Pismem z 21 stycznia 2026 r. właściciel nieruchomości wniósł pierwsze ponaglenie w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie podziałowe, pismem z 28 stycznia 2026 r. przekazał pismo właściciela nieruchomości z 21 stycznia 2026 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz przedłożył akta prowadzonej sprawy. SKO w Łodzi postanowieniem z 9 lutego 2026 r. uznało ponaglenie strony za nieuzasadnione. Pismem z 23 lutego 2026 r. właściciel nieruchomości wniósł drugie ponaglenie Pismem z 26 lutego 2026 r. Prezydenta Miasta Łodzi zwrócił się z prośbą o zwrócenie akt sprawy z SKO. Pismem z 26 lutego 2026 r. Prezydenta Miasta Łodzi postępowanie podziałowe w oparciu o przepis:- art. 36 k.p.a., zawiadomił stronę postępowania o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy do 27 kwietnia 2026 r., z przyczyn niezależnych od organu, wskazując że dalsze rozpatrzenie sprawy o podział przedmiotowej nieruchomości uzależnione jest od przedniego rozstrzygnięcia sprawy przez organy wyższej instancji, tj. WSA w Łodzi (w związku ze złożeniem skargi na bezczynność organu prowadzącego postępowanie podziałowe) oraz SKO w Łodzi (w związku z wniesieniem drugiego ponaglenia) oraz w związku z koniecznością wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień w zakresie potwierdzenia legalności wzniesienia dwóch zinwentaryzowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dzielonej nieruchomości, w terminie 60 dni od daty doręczenia pisma. Końcowo organ podkreślił, że w niniejszej sprawie wątpliwości budzi fakt, iż sposób zagospodarowania dzielonej działki, przedstawiony na przedłożonej mapie z projektem podziału nieruchomości zaewidencjonowanej w Łódzkim Ośrodku Geodezji [...] grudnia 2025 r., pozostaje niezgodny ze stanem ukazanym w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym podstawę dokonania zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, a potwierdzenie legalności wzniesienia dwóch wspomnianych wyżej budynków mieszkalnych, na projektowanych do wydzielenia działkach nr [...] i [...], jest niezbędne celem oceny przez organ prowadzący postępowanie podziałowe, czy zaproponowana koncepcja podziału przedmiotowej nieruchomości nie narusza przepisów art. 93 ust. 3b u.g.n., a tym samym czy możliwe jest wydanie decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości. Zatem zarzuty podniesione w skardze należy uznać za bezzasadne, a prowadzone postępowanie podziałowe za realizowane w sposób prawidłowy. Decyzją z 11 maja 2026 r. Prezydenta Miasta Łodzi, na podstawie art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...] [...] i [...] i [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], na działki [...], [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – p.p.s.a ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania przez stronę, przywołanej sekwencji zdarzeń, wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przesłanka ta została w rozpatrywanej sprawie spełniona. Ogólna regulacja dotycząca sprawności postępowania znalazła się w art. 37 § 1 k.p.a., bowiem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w tych przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca organowi bezczynność, z którą mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W kontrolowanej sprawie zarzut bezczynności dotyczy okresu od 4 lutego 2025 r., kiedy to wpłynął do organu wniosek skarżącej o podział nieruchomości. W dacie wniesienia skargi do sądu organ pozostawał bezczynny, jednak bezczynność ta ustała przed rozpoznaniem niniejszej skargi, gdyż organ załatwił wniosek skarżącej decyzją z z 11 maja 2026 r., odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że bezczynność organu pozostaje związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, w tym także terminów wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., a tym samym bezczynność zachodzi, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona. Analiza opisanego toku czynności pozwala na stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Sprawa wywołana wnioskiem o podział nieruchomości nie została bowiem załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Zawiadomienie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zostało po raz pierwszy wystosowane 26 lutego 2026 r., już po przekroczeniu terminu na załatwienie sprawy, zatem zaistniałej w sprawie bezczynności. Powyższe przesądza o trafności skargi w zakresie bezczynności organu. Jednakże skoro organ przed rozpoznaniem skargi wydal decyzję załatwiającą wniosek skarżącej, postępowanie sądowe podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem nawet mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, to wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku skarżącej. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego (punkt drugi sentencji wyroku). Jednocześnie (punkt pierwszy sentencji wyroku) sąd uznał, że bezczynność organu w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1a p.p.s.a.)., ponieważ działania organu zmierzały do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej. W tej sytuacji sąd nie dopatrzył się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy - w przypadku bezczynności. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi m.in. w razie jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się również, że z reguły dopiero sytuacja, gdy długość postępowania stanowi wielokrotność (kilkunastokrotność) miary czasu wyznaczonego przez prawodawcę jako maksymalny termin załatwienia sprawy, pozwala mówić o przekroczeniu na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, iż nie budzi wątpliwości ocena uznająca go za przekroczenie kwalifikowane. W realiach sprawy niniejszej z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia. Z tych przyczyn nie ma także uzasadnionych podstaw do przyznać od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Z treści owego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie taki przypadek zdaniem sądu nie zachodzi. Z kolei sam fakt, że organ pozostaje bezczynny nie stanowi dostatecznej przesłanki usprawiedliwiającej przyznanie sumy pieniężnej od organu. W powyższym zakresie sąd skargę oddalił. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącej od organu sąd orzekł w punkcie czwartym sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., Sprawa rozpoznana została w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4