II SAB/Łd 56/26

Dnia 14 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2026 roku sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Prezydenta Miasta Zgierza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Zgierza do załatwienia wniosku skarżącego P. J. z dnia 21 stycznia 2026 r. w pełnym zakresie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta Zgierza dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta Zgierza na rzecz skarżącego P. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dj

Pismem z 7 lutego 2026 r. P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Zgierza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z 21 stycznia 2026 r., podnosząc zarzuty naruszenia: art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych; art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; art. 13 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wobec sformułowanych wyżej zarzutów skarżący wniósł o: pkt 1 - stwierdzenie, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; pkt 2 - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; pkt 3 - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że wnioskiem z 21 stycznia 2026 r. zwrócił się do organu o udostępnienie następujących informacji: "1. Kopii umowy zlecenia z dnia 02.04.2025 podpisanego z zastępcą prezydenta B. B. . 2. Kopii rachunku do umowy zlecenia z dnia 02.04.2025 podpisanego z zastępcą prezydenta B. B. wraz z kopią opisu rachunku oraz w przypadku nieczytelnych skanów/podpisów/pieczątek z opisu rachunku wnioskuje o przekazanie imiennej listy urzędników dokonujących opisów na tych fakturach. 3. Kopii umowy zlecenia z dnia 23.05.2025 podpisanego z zastępcą prezydenta B. B. . 4. Kopii rachunku do umowy zlecenia z dnia 23.05.2025 podpisanego z zastępcą prezydenta B. B. wraz z kopią opisu rachunku oraz w przypadku nieczytelnych skanów/podpisów/pieczątek z opisu rachunku wnioskuje o przekazanie imiennej listy urzędników dokonujących opisów na tych fakturach. 5. Kopii umowy zlecenia z dnia 02.04.2025 podpisanego z sekretarzem UMZ R. C. . 6. Kopii rachunku do umowy zlecenia z dnia 02.04.2025 podpisanego z sekretarzem UMZ R. C. wraz z kopią opisu rachunku oraz w przypadku nieczytelnych skanów/podpisów/pieczątek z opisu rachunku wnioskuje o przekazanie imiennej listy urzędników dokonujących opisów na tych fakturach. 7. Kopii umowy zlecenia z dnia 02.04.2025 podpisanego ze skarbnikiem UMZ G. M. . 8. Kopii rachunku do umowy zlecenia z dnia 02.04.2025 podpisanego ze skarbnikiem UMZ G. M. wraz z kopią opisu rachunku oraz w przypadku nieczytelnych skanów/podpisów/pieczątek z opisu rachunku wnioskuje o przekazanie imiennej listy urzędników dokonujących opisów na tych fakturach. 9. Kopii umowy zlecenia z dnia 23.05.2025 podpisanego ze skarbnikiem UMZ G. M. . 10. Kopii rachunku do umowy zlecenia z dnia 23.05.2025 podpisanego ze skarbnikiem UMZ G. M. wraz z kopią opisu rachunku oraz w przypadku nieczytelnych skanów/podpisów/pieczątek z opisu rachunku wnioskuje o przekazanie imiennej listy urzędników dokonujących opisów na tych fakturach." Pismem z 6 lutego 2026 r. organ udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek w postaci skanów umów zleceń oraz rachunków do umów zleceń z kompletnie zanonimizowanymi danymi osób, które dokonywały opisywania umów oraz rachunków zasłaniając ich dane jak i funkcje z przesłanych dokumentów. Dokonano również anonimizacji podpisów osób podpisujących pieczątki z treścią "zapłacono przelewem" (z pierwszej strony rachunków). Według skarżącego organ poprawnie dokonał anonimizacji przesłanych dokumentów jedynie w zakresie adresów zamieszkania oraz numerów PESEL kierownictwa UMZ. Do dnia wniesienia skargi P. J. nie uzyskał pełnej informacji objętej zakresem wniosku, nie została również wydana decyzja administracyjna w sprawie. Zdaniem skarżącego sposób załatwienia sprawy przez organ jest nieprawidłowy i tym samym pozostaje on w bezczynności. Imię i nazwisko oraz podpis pracownika na fakturze wystawianej przez instytucję publiczną nie stanowią informacji, do której dostęp podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, co zresztą znajduje potwierdzenie w judykaturze sądów administracyjnych. Skarżący zauważył, że w ramach przedmiotowego wniosku domagał się wprost udostępnienia kopii umów zleceń oraz rachunków do tych umów zleceń podpisanych z kierownictwem UMZ (zastępcą prezydenta, skarbnikiem, sekretarzem) wraz z kopią opisu rachunku oraz w przypadku nieczytelnych skanów/podpisów/pieczątek z opisu rachunku wnioskował o przekazanie imiennej listy urzędników dokonujących opisów na tych dokumentach. Te informacje stanowią więc istotę treści żądania. Niemożliwe jest zrealizowanie celu wniosku bez udostępnienia takiej informacji. Innymi słowy, wydanie zanonimizowanych dokumentów w żaden sposób nie pozwala skarżącemu uzyskać tych informacji, których poszukuje. Oczywiste jest, że wobec tak sformułowanego wniosku, organ powinien był wydać decyzję administracyjną w zakresie tych nazwisk, które zanonimizował i przedstawić racje stojące za ograniczeniem prawa do informacji oraz umożliwić podjęcie polemiki z takim stanowiskiem poprzez złożenie odwołania, czego organ nie uczynił. Aby uwolnić się od zarzutu bezczynności i w pełni zrealizować wniosek o udostępnienie informacji, organ musi udzielić całościowej odpowiedzi - jeśli odpowiedź ma charakter częściowy, to w dalszym ciągu pozostaje on w bezczynności. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Zgierza wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Organ podkreślił, że rozpoznał wniosek i udostępnił wszystkie żądane dokumenty objęte wnioskiem tj. kopie umów zlecenia zawartych z Zastępcą Prezydenta B. B. wraz z kopią rachunków do tychże umów oraz kopie zawartych umów zlecenia ze skarbnikiem Urzędu Miasta Zgierza G. M. wraz z kopią wystawionych rachunków do zawartych umów zlecenia. Złożona skarga na bezczynność organu sprowadza się zatem wyłącznie do kwestii zakresu anonimizacji danych osobowych. W ocenie organu nie można mówić o bezczynności w sytuacji, gdy organ udostępnił wnioskowane dane a ograniczenie przekazania danych ma podstawę ustawową. Skarżący twierdzi, że organ powinien był udostępnić dokumenty bez anonimizacji albo wydać w tym zakresie decyzję administracyjną. Stanowisko to pomija istotę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ dokonał anonimizacji wyłącznie danych pracowników dokonujących sprawdzenia pod względem formalnym. Osoby te nie posiadają kompetencji władczych, nie podejmują rozstrzygnięć w imieniu organu jak również nie decydują o wydatkowaniu środków publicznych. Czynności dokonane przez te osoby mają charakter techniczny i pomocniczy. Osoby te, w ocenie organu, nie pełnią funkcji publicznych. Organ nie mógł zatem ujawnić tych danych bez naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, w tym Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych. Ujawnianie danych w postaci imienia i nazwiska osób nie pełniących funkcji publicznych wiąże się z ich stanowczym sprzeciwem jeśli chodzi o udostępnianie tych danych w szczególności mając na uwadze powszechnie stosowany przez skarżącego proceder ujawniania tychże danych i ewentualnych komentarzy na powszechnie dostępnej platformie jaką jest Facebook. Wnioskodawca wykonuje mandat radnego w oparciu o przepis art. 24 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, który daje skarżącemu prawo podjęcia takiego działania, które zapewnia równowagę pomiędzy zasadą jawności działania organów gminy, ochroną prywatności osób fizycznych oraz obowiązkiem zabezpieczenia danych osobowych. W niniejszej sprawie skarżący uzyskał wszystkie informacje niezbędne do oceny legalności i gospodarności wydatkowania środków publicznych. Ujawnienie dodatkowo danych osobowych pracowników pomocniczych nie zwiększałoby transparentności wydatków, a prowadziłoby wyłącznie do nieproporcjonalnej ingerencji w sferę prywatności tych osób. Zdaniem organu, błędne jest stanowisko skarżącego, że w przypadku anonimizacji organ powinien był wydać decyzję odmowną. Decyzja administracyjna co do zasady wydawana jest w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie informacja publiczna została udostępniona, nie odmówiono dostępu do danych dotyczących wydatkowania środków a ograniczono wyłącznie dane osobowe niebędące informacją publiczną. Anonimizacja danych wyłączonych spod jawności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej, lecz wykonanie ustawowego obowiązku ochrony prywatności. Brak było więc podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Organ zauważył, że skarżący podnosi ponadto naruszenie prawa do otrzymywania informacji. Prawo to, zarówno na gruncie Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, jak i Konwencji o ochronie praw człowieka podlega ograniczeniom przewidzianym ustawą, jeżeli są one konieczne, proporcjonalne, służą ochronie praw innych osób. W niniejszej sprawie jawność wydatkowania środków publicznych została w pełni zrealizowana, spełniony został zatem cel zawarty w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Prezydenta Miasta Zgierza. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź też uchyla się od wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczającej i odmowy wydania opinii zabezpieczającej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: pkt 1 - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; pkt 2 - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; pkt 3 - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto, według art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Prezydent Miasta Zgierza pozostaje bezczynny w sprawie wniosku skarżącego z 21 stycznia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii umów zlecenia, kopii rachunków do umów zlecenia wraz z kopią opisu rachunków, szczegółowo opisanych w treści wniosku, a w przypadku nieczytelnych skanów/podpisów/pieczątek z opisu rachunku w zakresie przekazania imiennej listy urzędników dokonujących opisów na fakturach. Odnosząc się do powyższych kwestii spornych podnieść należy, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p."). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (vide: wyrok z 4 lutego 2016 r., I OSK 2223/14 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (vide: wyrok z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14 - dostępny j.w.). Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) - czyli na wniosek; w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych; przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4). Według art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie, organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną. Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ powinien poinformować o tym autora wniosku zwykłym pismem, jeśli zaś tego nie czyni pozostaje bezczynny. Sąd dokonując oceny skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bada wyłącznie to, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku. W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że Prezydent Miasta Zgierza będący adresatem wniosku, jako organ władzy publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, którą posiada. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący wnioskiem z 21 stycznia 2026 r., a mianowicie kopie kompletnych umów zlecenia, które Gmina Miasto Zgierz reprezentowana przez Prezydenta Miasta Zgierza zawarła kolejno z zastępcą prezydenta B. B., z sekretarzem UMZ R. C., oraz ze skarbnikiem UMZ G. M. wraz z kopiami rachunków do tych umów oraz kopiami opisów do tychże rachunków, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. c u.d.i.p., jako informacje o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych oraz informacje o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego, podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, przyjąć także należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się również, że informacje publiczne muszą dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań (tak m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Komentarz do art. 1, (w) I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III LEX/el; wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., I OSK 238/19 - dostępny j.w.). W tak rozumianym pojęciu informacji publicznej mieści się, jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze, udostępnienie umów cywilnoprawnych zawieranych przez administrację publiczną z podmiotami zewnętrznymi w stosunku do tej administracji. Każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają udostępnieniu jako publiczne (vide: wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., II SA/Wa 574/20 - Lex nr 3056072; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., IV SA/Wr 167/19 - Lex nr 2750655). Kontrahent administracji publicznej decydując się na zawarcie umowy cywilnoprawnej, musi liczyć się z tym, że jego dane, jak i szczegóły kontraktu zostaną upublicznione. Umowa cywilnoprawna podlega jednakże ujawnieniu wyłącznie ze względu na swój charakter, a mianowicie dlatego, że na jej podstawie osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne (vide: wyrok NSA z 25 września 2019 r., I OSK 613/19 - Lex nr 2725487). W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że pismem z 6 lutego 2026 r. organ ustosunkował się do wniosku z 21 stycznia 2026 r. i udostępnił skarżącemu skany umów zlecenia oraz rachunków do umów zlecenia. Zanonimizował jednak dane osób, które dokonały opisania umów i rachunków zasłaniając ich dane osobowe, pełnione w Urzędzie Miasta Zgierz funkcje i podpisy. Anonimizacją objęto również podpisy osób pod pieczątkami z treścią "zapłacono przelewem" oraz dane osobowe i podpis głównego księgowego. Konfrontacja treści wniosku P. J. o udostępnienie informacji publicznej z udzieloną skarżącemu przez organ informacją dowodzi, że organ nie zrealizował w pełni żądania skarżącego, co uzasadnia postawiony w skardze zarzut bezczynności. Dane objęte anonimizacją, co wyraźnie umknęło uwadze organu, stanowiły istotę wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak było podstaw do anonimizacji danych osobowych pracowników Urzędu Miasta Zgierza, którzy dokonywali opisania umów i rachunków, zajmowanych przezeń funkcji i ich podpisów oraz podpisów osób podpisujących pieczątki z treścią "zapłacono przelewem" z powołaniem się na ochronę prywatności wspomnianych wyżej podmiotów. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę za anonimizacją danych w tym zakresie przemawiał fakt, że dotyczą one pracowników nie pełniących funkcji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem nie podlegają one udostępnieniu jako informacja publiczna. Organ dokonał anonimizacji danych osób dokonujących sprawdzenia dokumentów pod względem formalnym, które nie posiadają kompetencji władczych, nie podejmują rozstrzygnięć w imieniu organu, jak również nie decydują o wydatkowaniu środków publicznych. Czynności dokonane przez te osoby mają charakter techniczny i pomocniczy. Anonimizacja danych w tym zakresie pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z przepisami o ochronie danych osobowych. Ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić, ponieważ zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Według art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca ustanowił zamknięty katalog wyjątków uzasadniających ograniczenia prawa do informacji publicznej składający się z czterech elementów: informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy. Z powyższego wynika, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice - do ustaw określających takie tajemnice. Z kolei, wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłankę prywatności osoby fizycznej należy rozpatrywać w świetle konstytucyjnego prawa do prywatności uregulowanego w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją oraz do przepisów o ochronie danych osobowych. W przypadku kolizji dwóch konstytucyjnych praw, tj. z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu, ponieważ nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę. Nie można jednak również wykluczyć możliwości ingerencji w sferę prywatną za pomocą prawa do informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK-A 2002, nr 4, poz. 43). Pogodzenie obu powyższych wartości konstytucyjnych może i powinno być realizowane, a jednym ze sposobów sprostania temu zadaniu jest animizacja danych. Zastosowanie tego trybu jednak nie może być automatyczne i wymaga analizy sytuacji faktycznej i prawnej podmiotu, którego dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem inna będzie sytuacja osoby fizycznej (konsumenta) związanej z podmiotem publicznym umową cywilnoprawną, a inna przedsiębiorcy, który na skutek takiej umowy staje się beneficjentem środków publicznych. W zależności od rodzaju świadczonej usługi i statusu w obrocie gospodarczym osoba zawierająca umowę cywilnoprawną z organem publicznym może oczekiwać ochrony swoich danych osobowych - lecz w zróżnicowanym stopniu. Zatem, w sytuacji konfliktu pomiędzy prawem do informacji publicznej a prawem do prywatności w sprawach o ujawnienie danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem wykonującym zadania publiczne lub wydatkującym środki publiczne należy każdorazowo ocenić, czy ujawnienie takich danych jest konieczne dla realizacji zasady jawności życia publicznego oraz czy takie ujawnienie nie byłoby nadmierną ingerencją w prawo do prywatności osób podpisujących taką umowę. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2020 r., I OSK 165/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) animizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, jest wypełnieniem obowiązków wynikających z u.d.i.p. tylko w sytuacji, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentów waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. W przeciwnym razie należałoby wydać decyzję odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej, w całości lub w określonym zakresie, co w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie miało miejsca. W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, anonimizacja danych osobowych pracowników Urzędu Miasta Zgierza (imienia i nazwiska, podpisu, pełnionej funkcji), dokonujących opisywania umów oraz rachunków, podpisów osób pod pieczątkami z treścią "zapłacono przelewem" stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wiedza na temat danych pracownika, wynikająca z jego czytelnego podpisu, który opisał i zakwalifikował dany wydatek jako nie podlegający ustawie prawo zamówień publicznych, a także sprawdził dokument pod względem merytorycznym i rachunkowym oraz zatwierdził do wypłaty nie może podlegać ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ujawnienie powyższych danych pracownika w żaden sposób nie narusza jego prawa do prywatności. Pracownik podpisując powyższe dokumenty, również czytelnie, czynił to w ramach swoich obowiązków służbowych związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że pracownika takiego należy uznać również za osobę pełniącą funkcję publiczną, a więc osobę, do której nie odnoszą się ograniczenia w prawie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej czy ochronę danych osobowych. Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy bowiem uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną (vide: wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., III OSK 7482/21; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tożsame stanowisko w tym zakresie zostało wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 marca 2025 r., II SAB/Łd 23/25. Podsumowując, przedstawienie informacji publicznej innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, nieadekwatnej do treści wniosku, niepełnej (częściowej), co ma miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy, czyni w pełni zasadnym zarzut bezczynności organu. W sprawie nie budzi wątpliwości, że w dacie wniesienia skargi jak i w dacie orzekania przez tutejszy Sąd, organ pozostawał w bezczynności w zakresie wskazanym przez skarżącego. Wniosek skarżącego powinien zostać rozpoznany w pełnym zakresie poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno-technicznej, bez dokonywania nie znajdującej uzasadnienia w przepisach prawa anonimizacji kopii dokumentów. Skoro więc wniosek skarżącego nie został rozpatrzony w pełnym zakresie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezydenta Miasta Zgierza do rozpatrzenia wniosku P. J. z dnia 21 stycznia 2026 r. w pełnym zakresie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że Prezydent Miasta Zgierza dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1879/22 (dostępny j.w.) ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Rażące naruszenie prawa oznacza więc wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy oraz w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli, nie miała również cech celowego ignorowania złożonego wniosku, a tym samym i obowiązków nałożonych na organ przepisami prawa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku, mając na względzie dyspozycję art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada równowartości uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi. dj