II SAB/Łd 183/26

Dnia 13 sierpnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędzia WSA Jarosław Czerw po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2026 roku sprawy ze skargi P.P na bezczynność Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej w Łodzi w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej w Łodzi do załatwienia wniosku skarżącego P.P. z dnia 29 marca 2025 roku; 2. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Zieleni Miejskiej w Łodzi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącego P.P kwotę 100 (sto) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.K.

P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej w Łodzi w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Autor skargi wniósł o: 1. zobowiązanie Zarządu Zieleni Miejskiej w Łodzi do rozpatrzenia wniosku z dnia 29 marca 2026 r. w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", w zw. z art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902), dalej jako: "u.d.i.p.", zgodnie z którym kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że pismem z dnia 29 marca 2026 r. złożył do Zarządu Zieleni Miejskiej w Łodzi wniosek o udzielenie informacji publicznej za pośrednictwem systemu e-Doręczeń. Wniosek dotyczył działań faktycznie podjętych przez Zarząd Zieleni Miejskiej w następstwie jego wcześniejszego wystąpienia z dnia 18 sierpnia 2025 r. w sprawie niszczenia terenów zieleni miejskiej i chodników przez pojazdy samochodowe przy ul. [...], w tym w szczególności efektów deklarowanego przez organ wystąpienia do Straży Miejskiej i Policji z prośbą o zwiększenie liczby patroli. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Do dnia wniesienia skargi, tj. do dnia 16 maja 2026 r., organ nie udzielił żadnej odpowiedzi na wniosek, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji ani nie poinformował o przedłużeniu terminu w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Od doręczenia wniosku upłynęło 48 dni, co stanowi ponad trzykrotne przekroczenie ustawowego terminu. Uprzednia korespondencja z organem prowadzona była częściowo drogą mailową, zatem organ dysponuje adresem e-mail skarżącego i jakiekolwiek próby kontaktu tą drogą dotarłyby do skarżącego. Żadna taka próba nie miała miejsca. W ocenie skarżącego, bezczynność organu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, bowiem ustawowy termin udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni, podczas gdy od doręczenia wniosku upłynęło 48 dni bez jakiejkolwiek formalnej reakcji organu, czyli bez udzielenia informacji, bez wydania decyzji odmownej, bez zawiadomienia o przedłużeniu terminu, bez jakiejkolwiek próby kontaktu ze skarżącym. Skala przekroczenia terminu oraz całkowita bierność organu uzasadniają stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie organu, tenże udzielił skarżącemu stosownej odpowiedzi w trybie dostępu do informacji publicznej, co potwierdza załączone pismo. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi udzielonej w dniu 27 sierpnia 2025 r. i z tego powodu wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego. Ponadto organ wskazał, że postulaty skarżącego wychodzącego poza dostęp do informacji publicznej (pismo skarżącego poza skargą w swojej treści zawierało postulaty jego co do konieczności podjęcia określonych działań na przyszłość), przekazał organowi właściwemu, tj. Zarządowi Dróg i Transportu w Łodzi, bowiem ewentualne podjęcie tych działań leży w kompetencjach innej jednostki organizacyjnej Miasta Ł.. W piśmie z dnia 9 czerwca 2026 r. skarżący - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - wniósł o zasądzenie od Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów uiszczonego wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Przedmiotem uwagi Sądu w niniejszej sprawie jest skarga P. P. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej w Łodzi w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wniósł skarżący w piśmie z dnia 29 marca 2026 r. Sprawa ma jednak swoje źródło w pierwszym wniosku skarżącego skierowanym do ww. organu w dniu 17 sierpnia 2025 r. W tymże piśmie skarżący informując organ (załączając linki do materiału video) o niszczeniu zieleni w konkretnie oznaczonym miejscu na terenie miasta Ł. wnioskował o informację, czy nagrani na ww. materiałach video kierowcy zostaną pociągnięci do odpowiedzialności za stałe rozjeżdżania trawników i zieleni miejskiej, bądź, czy zostaną wdrożone jakiekolwiek działania mające zapobiec niszczeniu zieleni miejskiej. W odpowiedzi organ pismem z dnia 27 sierpnia 2025 r. poinformował skarżącego, że w kompetencjach Zarządu Zieleni Miejskiej w Łodzi nie leży wymierzanie kar za przestępstwa lub wykroczenia. Zarząd wystąpił do Straży Miejskiej i Policji o zwiększenie liczby patroli w podanej lokalizacji. W obecnie badanym wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. wniosku z dnia 29 marca 2026 r. skarżący, nawiązując do pisma organu z dnia 27 sierpnia 2025 r. i swojego wniosku z dnia 18 sierpnia 2025 r., wystąpił do organu o: 1. udzielenie informacji, jakie konkretne działania zostały podjęte przez organ po piśmie skarżącego z dnia 18 sierpnia 2025 r. oraz jakie są ich efekty, w szczególności, czy i w jakiej formie nastąpiło wystąpienie do Straży Miejskiej i Policji oraz jaka była odpowiedź tych organów, 2. montaż bollardów lub innych skutecznych urządzeń wzdłuż terenów zieleni miejskiej przy ul. [...] celem fizycznego uniemożliwienia wjazdu pojazdów na trawniki, 3. montaż bollardów lub innych skutecznych urządzeń na chodnikach przy ul. [...], w miejscach gdzie pojazdy wjeżdżają na chodnik i użytkują go jako jezdnię lub miejsce postoju, 4. odniesienie się do treści zawartych w załączonych materiałach wideo, w szczególności w zakresie udokumentowanych w nich naruszeń oraz braku skutecznej reakcji służb. Mając na uwadze, że skarżący nie uzyskał odpowiedzi organu na powyższy wniosek, w dniu 16 maja 2026 r. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnosił w piśmie z dnia 29 marca 2026 r. Lektura akt administracyjnych pozwala również dostrzec, że organ w piśmie z dnia 1 czerwca 2026 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że organ wystąpił do Straży Miejskiej i Policji o zwiększenie patroli na wskazanym terenie. Ponadto organ wyjaśnił, że w zakresie montażu bollardów lub innych skutecznych urządzeń uniemożliwiających wjazd pojazdów na trawnik jednostką właściwą jest Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi, do którego tenże organ wystąpił z konkretnym wnioskiem. W dniu 1 czerwca 2026 r. organ udzielił również odpowiedzi na skargę, wnosząc o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Przystępując do oceny skargi w następstwie tak zrekapitulowanych okoliczności należy w pierwszej kolejności dostrzec, że uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga stwierdzenia, że w odniesieniu do danego wniosku spełnione są kumulatywnie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w ww. terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może: 1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W badanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że Zarząd Zieleni Miejskiej w Łodzi w zakresie objętym przedmiotowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XLVIII/975/12 z dnia 12 września 2012 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Zieleni Miejskiej" w Łodzi i nadania jej statutu, przedmiotem działalności Zarządu Zieleni Miejskiej jest w szczególności wykonywanie zadań pozostających w zakresie utrzymania parków oraz zieleńców na terenie miasta Ł., w szczególności: a) programowanie i planowanie zieleni o charakterze urządzonym, b) prowadzenie bieżącej konserwacji zieleni oraz prac rewaloryzacyjnych na terenach administrowanych przez Zarząd, c) urządzanie nowych obszarów parków i zieleńców na terenie miasta Ł., d) podejmowanie działań interwencyjnych (w zakresie wynikającym z ustawy o ochronie przyrody) dotyczących utrzymania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na nieruchomościach będących własnością miasta Ł., nieoddanych we władanie osobom trzecim. Po wtóre, planowanie oraz bieżące utrzymanie zieleni wysokiej (drzew i krzewów) oraz zieleni dekoracyjnej w pasach drogowych. Zarząd Zieleni Miejskiej jest jednostką organizacyjną Miasta Ł. działającej w formie jednostki budżetowej (§ 1 pkt 1 statutu). Z powyższego wynika, że Dyrektor Zarządu Zieleni Miejskiej jako podmiot kierujący i reprezentujący Zarząd, tj. organizacyjną jednostkę budżetową miasta, która wykonuje zadania publiczne, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej działalności Zarządu Zieleni Miejskiej. W kontekście treści art. 1 ust. 1, jak i art. 6 u.d.i.p., wszelkie informacje związane z przedmiotem działalności Zarządu Zieleni Miejskiej podlegają udostępnieniu w drodze informacji publicznej. W szczególności wszelkie ogólnie ujęte informacje związane z dbaniem o zieleń na terenie miasta Ł. mieszczą się w pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie określonym w u.d.i.p. W tej sytuacji działania organu prowadzące do udzielenia skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek o dostęp do informacji publicznych, podjęte przez organ już po przekazaniu skargi na bezczynność organowi (co miało miejsce w dniu 19 maja 2026 r.), stanowią wykonanie obowiązków udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ wskazał skarżącemu jakie konkretne działania podjął po jego piśmie z dnia 18 sierpnia 2025 r. Organ - jak wskazano wcześniej - w piśmie z dnia 1 czerwca 2026 r. napisał bowiem, że wystąpił do Straży Miejskiej i Policji o zwiększenie patroli na wskazanym terenie. Potwierdza to załączona do akt odpowiedź VI Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w Łodzi z dnia 25 maja 2026 r. W ramach działań podjętych po ww. piśmie skarżącego organ wystąpił także do Zarządu Dróg i Transportu, jako podmiotu właściwego, z wnioskiem o montaż bollardów lub innych skutecznych urządzeń uniemożliwiających wjazd pojazdom na trawnik. Powyższe pozwala uznać, że wyjaśnienia organu wyczerpują żądanie skarżącego zawarte w punkcie 1. wniosku z dnia 29 marca 2026 r. Mając na uwadze, że odpowiedź organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, konieczne jest stwierdzenie, że w tym zakresie skarga stała się bezprzedmiotowa, a postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie podlega umorzeniu, o czym Sąd orzekł w punkcie 1. wyroku na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd orzekł w punkcie 4. wyroku o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, czyniąc to na mocy art. 201 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi w pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do punktu 2., 3. i 4. wniosku z dnia 29 marca 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej należy dostrzec, że kwestia montażu bollardów lub innych skutecznych urządzeń wzdłuż terenów zieleni miejskiej, jak i odniesienie się do treści zawartych we wskazanym materiale wideo, nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Montaż bollardów lub innych urządzeń nie mieści się w pojęciu informacji publicznej z dwóch powodów. Po pierwsze, dostęp do informacji publicznej nie polega na żądaniu od organu określonych działań (np. montażu bollardów), a po wtóre – wniosek w tym zakresie wykracza poza kompetencje organu, do którego skarżący skierował żądanie udostępnienia informacji publicznej. Należy przy tym dostrzec, że organ pisma w tym zakresie nie pozostawił bez odpowiedzi, informując skarżącego, że skierował stosowny wniosek o montaż zapór do organu właściwego, czyli Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi. Natomiast w odniesieniu do żądania ustosunkowania się przez organ do treści zawartych w przekazanym materiale wideo, w szczególności w zakresie udokumentowanych w nim naruszeń i braku skutecznej reakcji służb, należy wyjaśnić, iż informacje publiczne odnoszą się do sfery faktów i stanów istniejących, co do zasady, w chwili udzielenia informacji publicznej. Nie można zatem domagać się w trybie dostępu do informacji publicznej udzielenia informacji stanowiących w istocie opinie na określony temat. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa (vide: wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., I OSK 1922/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ zobowiązany jest do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi, ale wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania określonych działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli istnieje w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego. Nadto uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., I OSK 452/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. nie jest odniesienie się do treści zawartych w materiale wideo, w szczególności w zakresie udokumentowanych w nim naruszeń oraz braku skutecznej reakcji służb. Z tego powodu skarga podlega oddaleniu w zakresie określonym w punkcie 2., 3. i 4. ww. wniosku z dnia 29 marca 2026 r., o czym Sąd orzekł w punkcie 3. wyroku na mocy art. 151 p.p.s.a. Bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Badana sprawa pozbawiona jest tego rodzaju elementów drastycznego naruszenia prawa przez organ, stąd też Sąd orzekł jak w punkcie 2. wyroku. Brak jest także uzasadnionych powodów dla stosowania w niniejszej sprawie środków dodatkowych wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Winny one bowiem znaleźć zastosowanie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej sprawie organ nie zignorował wniosku skarżącego, a działania podjęte w sprawie, już w reakcji na pierwszy wniosek skarżącego z dnia 17 sierpnia 2026 r., potwierdzają, że tematyka ochrony roślinności we wskazanym miejscu nie jest przez organ bagatelizowana. Podobnie nie jest ignorowana kwestia udostępniania informacji publicznej o działaniach podjętych przez organ w tym zakresie. Potwierdza to również skierowanie przez organ wniosku do Zarządu Dróg i Transportu o montaż zabezpieczeń przed wjazdem samochodów na teren zielony. Choć organ w odpowiedzi na skargę nie wskazał okoliczności usprawiedliwiających naruszenie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to całokształt okoliczności sprawy nie daje podstaw do uznania, że bezczynność organu była wynikiem złej woli lub świadomego lekceważenia obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Z też tych przyczyn brak było podstaw do zastosowania środków przewidzianych przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność organu. dj