II SAB/Łd 138/26

Dnia 19 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi B. Z. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Bełchatów w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z 29 marca 2026 r. B. Z. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Bełchatów (dalej także: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902), zwaną dalej u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że: wnioskodawca musi wykazać "realne możliwości wykorzystania danych". Zdaniem skarżącego organ wprost wskazał, że skarżący jako osoba fizyczna nie wykazał możliwości wykorzystania informacji a takie stanowisko stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa do informacji publicznej. - art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wykazania, że żądana informacja ma charakter przetworzony. W opinii skarżącego organ nie ustalił: czy prowadzone są rejestry zawiadomień notarialnych, czy istnieje ewidencja wykonanych pierwokupów, czy dane są dostępne w systemach informatycznych, jaki byłby rzeczywisty nakład pracy - natomiast organ ograniczył się do ogólnych twierdzeń o konieczności "analiz i zestawień". - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia ogólnikowego, bez odniesienia do argumentów skarżącego. Według skarżącego organ nie przeanalizował: charakteru gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, wpływu wykonywania prawa pierwokupu na obrót nieruchomościami, systemowego znaczenia żądanych informacji. - art. 61 Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji publicznej. Skarżący podnosił, że prawo to przysługuje każdemu i nie może być uzależnione od: statusu wnioskodawcy, jego motywacji, przewidywanego sposobu wykorzystania informacji. - art. 7 k.p.a., skoro w ocenie skarżącego organ ocenił motywację skarżącego jako "rozczarowanie i żal" a taka ocena: jest irrelewantna prawnie i nie powinna stanowić elementu rozstrzygnięcia, świadczy o przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Wobec sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji nr 2/2026 oraz decyzji nr 1/2026 w całości oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wniosek dotyczył danych związanych z wykonywaniem przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa ustawowego prawa pierwokupu nieruchomości. Sprawa ma charakter publiczny, gdyż dotyczy: gospodarowania mieniem publicznym, ingerencji państwa w obrót nieruchomościami, przejrzystości działania organów publicznych. Organ nie wykazał jednak, że żądane informacje rzeczywiście mają charakter przetworzony, a jednocześnie wprowadził niedopuszczalne kryteria oceny wniosku. Dodatkowo skarżący podniósł, że wystąpił równolegle z odrębnym wnioskiem o udostępnienie dokumentów źródłowych dotyczących wykonywania prawa pierwokupu. Okoliczność ta potwierdza, że możliwe było udostępnienie informacji publicznej w formie prostszej, bez konieczności jej przetwarzania przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu 24 lutego 2026 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zakres wnioskowanych informacji był bardzo szeroki, gdyż wnioskodawca wnosił o udostępnienie: pełnej dokumentacji analitycznej poprzedzającej podjęcie decyzji o wykonaniu prawa pierwokupu, w tym analiz ekonomicznych, analiz zasadności nabycia, notatek służbowych, opinii prawnych. Ponadto, wniósł o udostępnienie dokumentów stanowiących podstawę do uznania, iż planowana przez prywatnego inwestora działalność polegająca na utworzeniu [...] miałaby charakter "uciążliwy dla środowiska", w tym ekspertyz środowiskowych, analiz akustycznych, opinii specjalistycznych, korespondencji wewnętrznej i zewnętrznej w tym zakresie, wskazania źródła informacji, na podstawie którego Nadleśnictwo przyjęło, iż planowana inwestycja miała charakter uciążliwy. Wnioskodawca wnosił również o przedstawienie dokumentów potwierdzających, że przed wykonaniem prawa pierwokupu istniała realna i przygotowana koncepcja utworzenia centrum edukacji leśnej (harmonogram, kosztorys, źródła finansowania, koncepcja funkcjonalna), informacji, czy przed wykonaniem prawa pierwokupu przeprowadzono: analizę zgodności planowanej inwestycji z MPZP, konsultacje z organami ochrony środowiska, konsultacje z organem ochrony zabytków. Organ przyznał, że faktem jest, że wnioskodawcy nie udostępniono żądanych informacji, ale wskazano, że jego wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Dalej organ podkreślił, ze w jego ocenie, od momentu w którym Nadleśnictwo Bełchatów wykonało prawo pierwokupu w stosunku do działki, którą zamierzał nabyć skarżący, wnioskodawca nie ustaje w dążeniu do podważenia tej decyzji. Organ zaznaczył, że skarżący 26 listopada 2025 r. złożył pismo do Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych, która wskazała, że dokonano wszelkich uzgodnień przy wykonaniu prawa pierwokupu. Ponadto wnioskodawcy udostępniono kopie wniosku Nadleśniczego Nadleśnictwa Bełchatów o wyrażenie zgody na nabycie działki nr [...] wraz z załącznikami, kopie stanowiska właściwej regionalnej dyrekcji LP oraz kopie zgody Dyrektora Generalnego LP wyrażające zgodę na nabycie nieruchomości w ramach prawa pierwokupu. Skarżący 11 grudnia 2025 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszelkich wniosków, zawiadomień, oświadczeń o wykonaniu prawa pierwokupu w latach 2015 – 2025. Decyzją z 15 stycznia 2026 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej. Następnie 2 stycznia 2026 r. skarżący zgłosił do Nadleśnictwa roszczeń z tytułu wykonanych pilnych prac zabezpieczających oraz deklaracji dalszej współpracy. Pismem z 12 stycznia 2026 r. skarżącemu przesłano pismo z informacją o odmowie uznania roszczeń. Skarżący 30 stycznia 2026 r. wezwał Nadleśnictwo do ponownego rozpatrzenia sprawy odmowy uznania roszczeń w terminie 14 dni. Nadleśnictwo podtrzymało stanowisko w sprawie. 30 stycznia 2026 r. skarżący złożył kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie udzielenia informacji m.in. jakie działania zabezpieczające, ratunkowe lub konserwatorskie zostały podjęte od momentu przejęcia nieruchomości przez Lasy Państwowe. Skarżący dążył do uzyskania informacji o harmonogramie prac i planowanych działaniach. Kolejne dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej skarżący złożył 29 marca 2026 r. Wnioski te również obejmowały kwestie związane z prawem pierwokupu wykonywanym przez Nadleśnictwo. W ocenie organu analiza całokształtu aktywności skarżącego prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż seria składanych przez niego wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie służy realizacji konstytucyjnego prawa do kontroli społecznej, lecz stanowi próbę instrumentalnego wykorzystania przepisów ustawy w celu sparaliżowania pracy organu oraz wywarcia nań presji w związku z niezadowoleniem z wykonanego prawa pierwokupu. Skumulowana częstotliwość pism, ich niezwykle szeroki zakres przedmiotowy — obejmujący żądania od szczegółowych analiz ekonomicznych po wewnętrzne notatki służbowe — oraz ścisły związek czasowy z odmową uznania roszczeń majątkowych Skarżącego, wprost wskazują na zjawisko nadużycia prawa. W przekonaniu organu, działania te, dyktowane subiektywnym poczuciem krzywdy i chęcią podważenia legalnych decyzji Lasów Państwowych, wykraczają poza ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej, stając się formą szykany, która zamiast chronić interes publiczny, uderza w sprawność funkcjonowania jednostki i generuje nieuzasadnione koszty społeczne. Dodano, iż w odniesieniu do zarzutu bezczynności podkreślono, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym w sytuacjach noszących znamiona nadużycia prawa, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji odmownej, lecz może poprzestać na powiadomieniu wnioskodawcy o braku podstaw do realizacji wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem Nadleśnictwo udzieliło skarżącemu odpowiedzi, wskazując na instrumentalny charakter jego działań oraz wyjaśniając, że żądanie nie służy celowi publicznemu, lecz prywatnemu odwetowi, sprawa została rozpoznana. Organ argumentował, że bezczynność organu występuje jedynie wówczas, gdy organ milczy lub podejmuje czynności pozorne, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż skarżący otrzymał jasne stanowisko dotyczące niedopuszczalności stosowania trybu informacyjnego do prowadzenia indywidualnego sporu prawnego. Wniesienie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy skarżący regularnie otrzymuje odpowiedzi na swoje liczne pisma, w opinii organu stanowi kontynuację strategii nękania organu. Skarżący czyni z prawa do skargi instrument nacisku, zmierzający do wymuszenia na Nadleśnictwie określonych ustępstw w sferze roszczeń cywilnych co, w ocenie organu, stanowi rażące nadużycie prawa do sądu. W uzupełnieniu skargi pismem z 13 czerwca 2026 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o: stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z 24 lutego 2026 r.; zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej; stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma skarżący podniósł, że organ sam przyznał, że informacji nie udostępnił a jednocześnie nie wskazał aby wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ nie wykazał również, aby w sposób prawidłowy poinformował, że określonych dokumentów nie posiada, że dokumenty nie istnieją, że wniosek wymaga doprecyzowania albo że zachodzą ustawowe ograniczenia dostępu do informacji publicznej. W konsekwencji , w ocenie skarżącego, wniosek nie został załatwiony w żadnej z form przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, że nieuprawnione jest powołanie się przez organ na "nadużycie prawa". Organ w odpowiedzi na skargę koncentruje się przede wszystkim na ocenie osoby skarżącego i przypisuje mu motywy takie jak "nękanie", "szykana" czy "prywatny odwet", chociaż tego rodzaju sformułowania nie zmieniają jednak charakteru żądanych informacji. Skarżący sprecyzował, że wniosek dotyczył wykonania przez Lasy Państwowe ustawowego prawa pierwokupu nieruchomości, nabycia nieruchomości przez podmiot publiczny, dokumentacji poprzedzającej podjęcie decyzji, analiz ekonomicznych, prawnych, środowiskowych, zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konsultacji z organami oraz planowanego sposobu wykorzystania nieruchomości. Są to informacje dotyczące działalności podmiotu publicznego, sposobu gospodarowania mieniem publicznym oraz wykonywania uprawnienia ustawowego ingerującego w obrót nieruchomościami. Nie są to informacje prywatne ani informacje oderwane od interesu publicznego. Podniesiono, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest uzależnione od wykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego. Organ nie może zastępować ustawowego trybu rozpoznania wniosku oceną motywów osoby składającej wniosek. Wbrew sugestiom organu sprawa nie ma wyłącznie charakteru osobistego. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, która obejmuje działalność obiektów [...]. Z wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że przeważającym przedmiotem działalności skarżącego jest [...]. Z tego samego wydruku wynika również, że dodatkowym stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej jest adres na terenie Gminy Z., na którym skarżący faktycznie prowadzi działalność [...]. Otwarcie [...] nastąpiło 8 grudnia 2023 r. Oznacza to, że już przed wykonaniem przez Lasy Państwowe prawa pierwokupu skarżący prowadził realną działalność [...] na terenie Gminy Z., a zainteresowanie nieruchomością w W. było związane z rzeczywistym rozwojem działalności sportowej, społecznej i rekreacyjnej. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny twierdzeń organu, jakoby działania skarżącego były jedynie "prywatnym odwetem" lub "szykaną". W rzeczywistości sprawa dotyczyła planów rozwoju lokalnej infrastruktury sportowej, stworzenia miejsca treningów, rekreacji, zajęć dla mieszkańców oraz działalności służącej lokalnej społeczności. Jednocześnie skarżący podkreślał, że nawet gdyby skarżący miał osobiste lub gospodarcze zainteresowanie sprawą, nie pozbawia go to prawa do informacji publicznej. Informacja dotycząca gospodarowania mieniem publicznym i wykonywania ustawowego prawa pierwokupu pozostaje informacji publiczną niezależnie od tego, kto o nią występuje. W ocenie skarżącego publiczny charakter sprawy potwierdza również fakt, że kwestia zagospodarowania nieruchomości w W. była przedmiotem zainteresowania mieszkańców i lokalnej społeczności. Przygotowana została inicjatywa społeczna dotycząca przywrócenia tego miejsca mieszkańcom, obejmująca m.in. [...]. Materiały społeczne wskazywały, że projekt miał służyć mieszkańcom, młodzieży, sportowi, bezpieczeństwu, aktywności lokalnej oraz wykorzystaniu istniejącej zabudowy przy ograniczeniu ingerencji w środowisko. Nie był to zatem wyłącznie prywatny zamiar nabycia nieruchomości, lecz projekt o wymiarze lokalnym i społecznym. W przekonaniu skarżącego zapytanie jednego z radnych na XXIII sesji Rady Miejskiej w Z. potwierdza publiczny charakter sprawy i nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że sprawa ma wyłącznie prywatny charakter. Kwestia działalności Nadleśnictwa Bełchatów i Nadleśnictwa K. była ujęta w porządku obrad XXIII sesji Rady Miejskiej w Z., zwołanej na dzień 29 maja 2026 r. Publiczny charakter sprawy potwierdza również nagranie z XXIII sesji Rady Miejskiej w Z., dostępne na oficjalnym kanale Gminy Z. w portalu YouTube. W trakcie sesji radny skierował zapytanie dotyczące sprawy związanej z działaniami Nadleśnictwa oraz zagospodarowaniem nieruchomości w W. a zapytanie to znajduje się od około 26 minuty i 40 sekundy nagrania. W ocenie skarżącego sama okoliczność, że temat był poruszany na sesji organu stanowiącego gminy, potwierdza, że sprawa nie ma charakteru wyłącznie prywatnego, lecz dotyczy interesu lokalnej społeczności, przeznaczenia nieruchomości oraz sposobu działania podmiotu publicznego. Zdaniem skarżącego skoro działalność Nadleśnictwa i sposób gospodarowania nieruchomościami były przedmiotem zainteresowania radnych oraz mieszkańców, to żądane informacje mieszczą się w istocie prawa do informacji publicznej. Niezależnie od zarzutów dotyczących bezczynności organu, skarżący wskazał również, że organ uchybił szczególnemu terminowi przewidzianemu w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga została doręczona Nadleśnictwu Bełchatów 29 marca 2026 r. toteż termin 15 dni na przekazanie akt i odpowiedzi na skargę upływał zatem 13 kwietnia 2026 r. Tymczasem odpowiedź organu na skargę została sporządzona dopiero 23 kwietnia 2026 r. W ocenie skarżącego już sama data sporządzenia odpowiedzi wskazuje, że organ nie dochował szczególnego, skróconego terminu przewidzianego dla spraw z zakresu informacji publicznej. Powyższa okoliczność powinna zostać, w ocenie skarżącego, uwzględniona przy ocenie, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz przy rozpoznaniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W podsumowaniu pisma skarżący podkreślił, że odpowiedź organu na skargę nie podważa zarzutów skargi a przeciwnie - potwierdza jej zasadność, ponieważ organ sam przyznaje, że informacji nie udostępnił. Organ nie wykazał, aby wniosek został załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej a zamiast tego organ próbował zastąpić ustawowy tryb rozpoznania wniosku oceną osoby skarżącego i przypisaniem mu negatywnych motywów. Żądane informacje dotyczą wykonania ustawowego prawa pierwokupu, nabycia nieruchomości przez Lasy Państwowe, gospodarowania mieniem publicznym oraz planowanego sposobu wykorzystania nieruchomości. Są to, w przekonaniu skarżącego, sprawy o oczywistym charakterze publicznym. Publiczny charakter sprawy potwierdzają: prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej obejmującej działalność obiektów [...]; wpisanie dodatkowego stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej na terenie Gminy Z.; faktyczne otwarcie [...] w Z. 8 grudnia 2023 r.; społeczna inicjatywa dotycząca przywrócenia mieszkańcom terenu w W.; zapytanie radnego na XXIII sesji Rady Miejskiej w Z.; ujęcie w porządku obrad XXIII sesji Rady Miejskiej w Z. informacji dotyczącej działalności Nadleśnictwa Bełchatów i Nadleśnictwa K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – "p.p.s.a"). sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Nadleśniczy Nadleśnictwa Bełchatów jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Odnosząc się natomiast do charakteru wnioskowanych informacji wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest pojęciem niedookreślonym. Za informację publiczną należy zatem uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., III OSK 317/21). Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jednak nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu - dokumenty wewnętrzne" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23). Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). W orzecznictwie NSA podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu dokumenty, o które wnosił skarżący we wniosku z 24 lutego 2026 r. nie stanowią informacji publicznej, co wynika wprost z treści samego wniosku. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia dokumentacji analitycznej poprzedzającej podjęcie decyzji o wykonaniu prawa pierwokupu, w tym analiz ekonomicznych, analiz zasadności nabycia, notatek służbowych, opinii prawnych, dokumentów stanowiących podstawę do uznania, iż planowana przez prywatnego inwestora działalność polegająca na utworzeniu [...] miałaby charakter "uciążliwy dla środowiska", źródła informacji, na podstawie którego Nadleśnictwo przyjęło, iż planowana inwestycja miała charakter uciążliwy, dokumentów potwierdzających, że przed wykonaniem prawa pierwokupu istniała realna i przygotowana koncepcja utworzenia centrum edukacji leśnej, czy przed wykonaniem prawa pierwokupu przeprowadzono: analizę zgodności planowanej inwestycji z MPZP, konsultacje z organami ochrony środowiska, konsultacje z organem ochrony zabytków. W ocenie sądu wnioskowane dokumenty to dokumenty wewnętrzne, nie stanowiące informacji publicznej. Co istotne, dokumenty te nie są także dokumentami, o których mowa w art. 37 ust. 4, w zw. z art. 37e ustawy o lasach, odnoszącymi się do wniosku o wyrażenie zgody na nabycie gruntu. W konsekwencji skoro przedmiot żądania nie stanowił informacji publicznej, organ miał obowiązek poinformować wnioskodawcę, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej. Nastąpiło to w piśmie z 2 marca 2026 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego. Wobec tego skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. AA