II SAB/Łd 12/26

Dnia 8 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Olejniczak, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Jarosław Czerw, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji 1.zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk do załatwienia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk na rzecz skarżącej S. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. lp

S. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Skarżąca wskazała, że 28 kwietnia 2025 r. złożyła do Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na części działki gruntu nr [...], obręb geodezyjny [...], położonej w Gminie L.. Po upływie prawie 2 miesięcy organ I instancji doręczył jej wezwanie do usunięcia braków formalnych w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżąca podniosła, że organ w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych z 9 czerwca 2025 r. błędnie powołał się na przepis art. 64 § 2 k.p.a. o konieczności uzupełnienia braków formalnych w sprawie, jako warunek rozpoznania sprawy, choć braki formalne w rozpatrywanej sprawie nie występują. W odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z 22 lipca 2025 r. doręczono organowi wyjaśnienia w sprawie. Organ, bez odniesienia się do złożonych wyjaśnień, pismem z 28 lipca 2025 r. (data doręczenia 30 lipca 2025 r.), zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Dalej skarżąca wskazała, że postanowieniem znak: SKO.4104.131.2025 z dnia 28 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uznało wniesione przez nią ponaglenie za nieuzasadnione. W ocenie skarżącej, organ I instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji administracyjnej, ograniczając się jedynie do wezwania do uzupełnienia braków formalnych, doręczonego 25 czerwca 2025 r. W zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z 28 lipca 2025 r. organ stwierdził, że nie usunięto braków formalnych, tj.: brak jest dokumentu potwierdzającego możliwość wykonania ujęcia wody, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, doprecyzowania planowanego sposobu obsługi komunikacyjnej wnioskowanej inwestycji. Skarżąca wyjaśniła następnie, że zgodnie ze złożonym wnioskiem, w ramach projektowanej inwestycji nie jest planowane wykonanie studni głębinowych, zatem rozważania organu dotyczące konieczności wykonania i załączenia decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych bądź geologiczno-hydrogeologicznych są bezprzedmiotowe. Do wniosku o wydanie warunków zabudowy zostało załączone zapewnienie o dostawie wody z gminnej sieci wodociągowej, wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk. Zapewnienie zostało wydane pod warunkiem wykonania odpowiedniej sieci wodociągowej przez inwestora i po wykonaniu przekazania jej na rzecz gminy L.. Bezprzedmiotowe są zatem rozważania organu o braku rozbudowy w najbliższych latach przez Gminę L. sieci wodociągowej w tym rejonie bowiem, aby rozpocząć realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej sieć wodociągowa zostanie wykonana przez inwestora. Ponadto, zdaniem skarżącej, za błędne należy uznać wymagania organu aby do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dołączyć zawartą umowę na wykonanie uzbrojenia pomiędzy Gminą L., a inwestorem. Zgodnie z przepisami prawa oraz orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie, wystarczającym na etapie złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest złożenie potwierdzenia możliwości zapewnienia dostępu do sieci wodociągowej. Na marginesie skarżąca podniosła, że z jednej strony Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk wydaje zapewnienie o możliwości podłączenia do sieci wodociągowej dla potrzeb uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a z drugiej strony, ten sam organ na etapie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy kwestionuje prawidłowość własnych ustaleń w zakresie podłączenia do sieci wodociągowej. W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że organ w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych z 9 czerwca 2025 r. powołuje się na przepis § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w sposób nieprawidłowy wzywa do przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, choć złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy terenu objętego formami ochrony przyrody, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze ww. rozporządzenia. Skarżąca wskazała, że planowana inwestycja nie jest objęta formami ochrony przyrody i obejmuje obszar poniżej 2 ha, a zatem planowana inwestycja nie zalicza się do inwestycji mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu ww. rozporządzenia, a tym samym nie jest koniecznie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obszar objęty wnioskiem dotyczy powierzchni 18 863 m2, tj. działki gruntu nr [...], z uwagi na wyłączenie z niej powierzchni użytku leśnego (Ls) oraz terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki (PsV). Inwestycja nie jest dzielona na części lub też planowana do zrealizowania przez inne podmioty w tym samym czasie w celu ominięcia przepisów prawa w zakresie ochrony środowiska, jak zdaje się to sugerować organ. Skarżąca zauważyła, że przytoczone przez organ orzeczenia sądów administracyjnych nie dotyczą rozpatrywanego przypadku. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy zostało wskazane, że dla nieruchomości sąsiednich, tj. działek nr [...], [...], [...],[...], [...] nie są prowadzone i nie były prowadzone postępowania administracyjne w zakresie wydania warunków zabudowy. Informacje te są organowi znane z urzędu. Organ w uzasadnieniu żądania powołuje się przy tym, że bliżej nieokreślone nieruchomości sąsiednie są objęte podobnymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, co spowodowało, że planowana inwestycja na działce nr [...] kumuluje się z wnioskami o warunki zabudowy dla budynków mieszkalnych na nieruchomościach sąsiednich. Jednak organ w wezwaniu nie sprecyzował, które konkretnie nieruchomości sąsiednie objęte są ustaleniami warunków zabudowy, a tym samym brak jest faktycznych możliwości odniesienia się do twierdzeń organu. Zdaniem skarżącej, organ w sposób nieprawidłowy uznał, że są to przedsięwzięcia powiązane w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżąca podniosła także, że sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji został określony w złożonym wniosku. Teren planowanej inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną (działki nr [...], [...], [...]), przy czym działka nr [...] przylega bezpośrednio do działki nr [...] objętej wnioskiem, zapewniając jej obsługę komunikacyjną. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie organu do niezwłocznego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej w sprawie z uwzględnieniem braku konieczności uzupełnienia wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, braku konieczności dostarczenia dokumentu potwierdzającego możliwość wykonania ujęcia wody, braku doprecyzowania planowanego sposobu obsługi komunikacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżąca złożyła ponaglenie przed wniesieniem skargi. Postanowieniem znak: SKO.4104.131.2025 z dnia 28 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Jednocześnie organ wyjaśnił, że skarżąca w dniu 28 kwietnia 2025 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie piętnastu budynków mieszkalnych w zabudowie wolnostojącej na części działki nr [...] w obrębie [...], gmina L.. Wniosek nie spełniał wymogów formalnych dlatego też, w piśmie z dnia czerwca 2025 r. wezwano skarżącą do usunięcia braków w złożonym wniosku. W dniu 9 czerwca 2025 r., wzywając do uzupełnienia złożonego wniosku, organ I instancji kierował się przepisami art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", w odniesieniu do art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", a także art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2023.1094 ze zm.), dalej jako: "u.u.i.ś.". Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk ustalił, że do wniosku nie przedłożono: ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia będącego przedmiotem wniosku; opinii gestora sieci w zakresie dostawy wody potwierdzającej, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, a w przypadku braku infrastruktury technicznej - umowy gwarantującej wykonanie uzbrojenia terenu zawartej pomiędzy inwestorem a gestorem sieci oraz opinii hydrogeologicznej i opinii gestora sieci w zakresie dostaw prądu dla wnioskowanej działki oraz nie doprecyzowano planem obsługi komunikacyjnej wnioskowanej inwestycji. W odpowiedzi na wezwanie złożone dnia 22 lipca 2025 r. skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów, uznając, że brak jest podstaw do ich złożenia. Tym samym wniosek nie został skutecznie uzupełniony w wyznaczonym terminie, co uniemożliwiało dalsze procedowanie sprawy. Ponadto organ podniósł, że nie kwestionuje wcześniejszej opinii wydanej w zakresie możliwości dostawy wody. Wskazana opinia miała jednak charakter warunkowy, uzależniony od budowy sieci wodociągowej przez inwestora oraz jej nieodpłatnego przekazania gminie. Jednocześnie zaznaczono, że w najbliższych latach gmina L. nie planuje rozbudowy sieci wodociągowej na wskazanym terenie ani nie posiada obecnie środków finansowych na realizację takiej inwestycji. W związku z tym, na etapie ustalania warunków zabudowy, organ ma obowiązek upewnić się, że zapewnienie zaopatrzenia w wodę dla planowanej inwestycji, obejmującej aż 15 budynków mieszkalnych, jest realne i wykonalne, a nie jedynie teoretycznie i możliwe w przyszłości. Organ zauważył, że mając na uwadze brak istniejącej infrastruktury wodociągowej i brak planów jej realizacji przez Gminę, konieczne jest wykazanie alternatywnego sposobu zaopatrzenia w wodę, tj. np. przez ujęcie własne. W tym celu niezbędne jest przedłożenie opinii hydrogeologicznej, która potwierdzi możliwość takiego zaopatrzenia w wodę dla potrzeb planowanej zabudowy. Organ wyjaśnił następnie, że aktualnie wprowadzony, zmieniający u.p.z.p., od dnia 16 października 2023 r., przepis art. 52 ust. 2a u.p.z.p. nakazuje, inaczej niż w poprzednim stanie prawnym, traktować dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako jednego z elementów formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji - brak jej przedłożenia należy rozpatrywać w kategoriach braku formalnego, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., co powoduje, że w następstwie bezskutecznego wezwania inwestora przez organ istnieje obowiązek pozostawienia podania (wniosku o ustalenie warunków zabudowy) bez rozpatrzenia. Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 2a u.p.z.p., do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. Odwołując się do § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", organ wskazał, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś., przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Organ zaznaczył, że na przełomie 2018 r. i 2019 r. Wójt Gminy Lutomiersk wydał na rzecz wnioskodawcy P. B. decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina L.. Współwłaścicielem wskazanych działek wówczas była S. B., która jako strona postępowania decyzje otrzymała. W związku z tym organ przyjął, że inwestor posiada wiedzę o wydanych w sąsiedztwie decyzjach administracyjnych dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Powierzchnia terenu inwestycji wówczas wynosiła około 16 638 m2. Z uwagi na powyższe nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast w rozpoznawanej sprawie po zsumowaniu powierzchni podlegającej przekształceniu określonej w wydanych decyzjach dotyczących działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], jak i złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...] dla budowy 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na sąsiadujących ze sobą działkach w ramach tego terenu, dało wynik około 35 501 m2, co przekracza przywołany wyżej próg wynoszący 2 ha. Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, w sprawie należało rozważyć zasadność zsumowania nie tylko powierzchni zabudowy rozumianej jako powierzchnia terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia objęta wydanymi decyzjami przez Wójta Gminy Lutomiersk, gdyż przedsięwzięcia są ze sobą powiązane jako jedno przedsięwzięcie mimo, że mogą być realizowane przez różne podmioty i w różnym czasie w oparciu o różną technologię. Z punktu widzenia obowiązku przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko pojęcie przedsięwzięcia ma szeroki zakres znaczeniowy, obejmując wszelkie "zamierzenia budowlane lub inne ingerencje w środowisko", polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy powinien zatem uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W sprawie przekształceniu ulegnie cały wskazany teren objęty wcześniejszymi decyzjami o warunkach zabudowy i powstanie kompleks zabudowy - osiedle mieszkaniowe. Zatem dla całego terenu powinna zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem tylko wtedy można dokonać oceny całościowej wpływu przedsięwzięcia na środowisko. W innym przypadku doszłoby do obejścia przepisów dotyczących planowania przestrzennego i ochrony środowiska. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy Lutomiersk, przedsięwzięcie planowane na obszarze części działki nr [...] obręb [...] stanowić będzie całość powiązaną z tym, co powstanie i powstało na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...]. Ponadto organ wskazał, że działka nr [...] styka się jedynie punktem granicznym z działką nr [...], przez którą przebiega droga publiczna. Taka forma styczności nie spełnia wymagań wynikających z przepisów prawa oraz ugruntowanego orzecznictwa, zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej musi być realny i zapewniający możliwość obsługi komunikacyjnej, a nie jedynie teoretyczny. Ponadto działki nr [...] i [...] przez które mógłby prowadzić dojazd do działki inwestycyjnej, stanowią własność prywatną osób trzecich, a inwestor nie wykazał tytułu prawnego do korzystania z tych działek ani nie przedłożył dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności drogowej. W świetle powyższego organ stwierdził, że działka nr [...] nie posiada wymaganego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., który definiuje dostęp jako "bezpośredni dostęp do drogi publicznej lub dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowioną służebność drogową". Ponadto minimalna szerokość drogi dojazdowej obsługującej planowaną zabudowę mieszkaniową powinna wynosić co najmniej 4,5 m, zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma to, czy organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dopuścił się bezczynności. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, iż jest to sytuacja nie załatwienia sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Na wstępie należy zauważyć, że skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie wystąpiła z ponagleniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia 28 listopada 2025 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Tym samym spełniony został warunek dopuszczalności skargi, o którym stanowi art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca 28 kwietnia 2025 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie piętnastu budynków mieszkalnych w zabudowie wolnostojącej na części działki nr [...], obręb [...], gmina L.. W ocenie organu wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych dlatego też, w piśmie z 9 czerwca 2025 r., organ wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosku. W odpowiedzi na ww. wezwanie skarżąca nie przedłożyła żądanych dokumentów uznając, że brak jest podstaw do ich przedłożenia. W tej sytuacji organ uznał, że wniosek nie został skutecznie uzupełniony w wyznaczonym terminie, co uniemożliwiało jego dalsze procedowanie. Organ pismem z 28 lipca 2025 r. zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Nie ulega wątpliwości, że na pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W takiej sytuacji konieczne jest zbadanie czy istniały podstawy do pozostawienia przez organ ww. wniosku bez rozpoznania i czy skarżąca zasadnie zakwestionowała wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji. Organ wezwał skarżącą do dostarczenia dokumentu potwierdzającego możliwość ujęcia wody. Zdaniem skarżącej, złożone zapewnienie o dostawie wody w ramach projektowanej inwestycji jest wystarczające, w szczególności odpowiada treści art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W tym zakresie skarżąca wskazała, że Burmistrz Miasta i Gminy Lutomiersk wydał zapewnienie o możliwości podłączenia do sieci wodociągowej dla potrzeb uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a jednocześnie ten sam organ na etapie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy kwestionuje prawidłowość ustaleń w zakresie możliwości podłączenia do sieci wodociągowej. Ponadto organ wezwał skarżącą do doprecyzowania planowanego sposobu obsługi komunikacyjnej wnioskowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej, sposób obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji zawarty został w złożonym wniosku, a teren planowanej inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną (działki nr [...], [...] i [...]), przy czym działka nr [...] przylega bezpośrednio do objętej wnioskiem działki nr [...], zapewniając jej obsługę komunikacyjną. Wreszcie, po trzecie, organ wezwał skarżącą do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem skarżącej, obszar objęty wnioskiem dotyczy powierzchni 18 863 m2, tj. części działki nr [...], z uwagi na wyłączenie z niej powierzchni lasu (użytek Ls) oraz terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki (użytek Ps). Inwestycja nie jest dzielona na części lub też planowana do zrealizowania przez inne podmioty w tym samym czasie, nie ma zatem na celu ominięcia przepisów prawa w zakresie ochrony środowiska. Odnosząc się kolejno do powyższych kwestii należy zauważyć, iż skarżąca do wniosku załączyła stanowisko Gminy w zakresie możliwości dostawy wody. Stanowisko to jest warunkowe, tj. uzależnia ono dostawę wody od budowy sieci wodociągowej przez inwestora oraz jej nieodpłatnego przekazania Gminie. Zdaniem organu, warunkowa opinia jest niewystarczająca i z tego powodu organ zobowiązał skarżącą do przedłożenia umowy gwarantującej wykonanie uzbrojenia terenu zawartej pomiędzy inwestorem a gestorem sieci ewentualnie opinii hydrogeologicznej w związku z koniecznością realizacji własnego ujęcia wody. W tym zakresie należy zauważyć, że na etapie wnioskowania o warunki zabudowy nie jest wymagane posiadania przez inwestora umowy z gestorem sieci na dostawy wody. Żądanie organu w tym zakresie nie znajduje oparcia w prawie. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. stanowi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu. Redakcja art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p. wskazuje, że celem tej regulacji nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W orzecznictwie zwraca się w tym zakresie uwagę, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, której celem jest potwierdzenie możliwości usytuowania inwestycji w określonym miejscu z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego pojmowanego w sposób określony w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z tego powodu zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Stąd też w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mówi się nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zapewnienie dostaw w drodze umowy nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W tym czasie wystarczające jest posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (vide: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2024 r., II OSK 2442/23; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2025 r., II OSK 465/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, pozostaje związane z oceną konkretnego projektu inwestycji, a zatem okoliczności powyższe podlegają ocenie ad casum. To zaś oznacza, że miarodajne w sprawie pozostaje stanowisko Gminy L. jako gestora sieci wodociągowej wyrażone w piśmie z dnia 13 marca 2025 r., wskazujące na "możliwość przyłączenia ww. działki do gminnej sieci wodociągowej w110", co nastąpi "po rozbudowaniu i przekazaniu przez Inwestora na rzecz Gminy L. sieci wodociągowej na działkach nr [...] oraz [...]". Trafnie skarżąca powyższe stanowisko Gminy traktuje jako wystarczające do uznania, że w sprawie spełniony został warunek projektowania uzbrojenia terenu wystarczającego dla realizacji wnioskowanego zamierzenia budowlanego, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Konkluzji tej nie podważa aktualny brak planów Gminy L. rozbudowy sieci wodociągowej w rejonie projektowanej inwestycji, skoro możliwość podłączenia do ww. sieci uzależniona jest wyłącznie od działań skarżącej jako inwestora. Nie jest również trafne stanowisko organu, iż przedmiotowa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Trafnie wskazuje skarżąca, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną (działki nr [...], [...] i [...]), nawet jeśli działka nr [...] styka się jedynie punktem granicznym z działką nr [...]. W tym zakresie należy wyjaśnić, że w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje trzy odrębne przypadki dostępu terenu do drogi publicznej: po pierwsze, jest to bezpośredni dostęp danego terenu do drogi publicznej, czyli przyleganie tego terenu do pasa drogi publicznej; po drugie, jest to dostęp przez drogę wewnętrzną i po trzecie, jest to dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność poglądów co do rozumienia przesłanki dostępu do drogi publicznej w zakresie tego, czy dostęp do drogi publicznej ma być dostępem faktycznym, a zatem musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną, czy jedynie prawnym, co oznacza, że musi on wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego (vide: wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., II OSK 503/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie niniejszej sprawy wypada w pełni podzielić pogląd, zgodnie z którym na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z 5 października 2023 r., II OSK 1103/22 i wskazane tam orzecznictwo, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując więc wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy (vide: wyrok NSA z 5 października 2023 r., II OSK 1103/22 i wskazane tam orzecznictwo, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem teren będący przedmiotem ustalenia warunków zabudowy miałby dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie powinna być możliwość wykorzystania takiej działki do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś badanie posiadania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tej działki (vide: wyrok NSA z 5 października 2023 r., II OSK 1103/22 i wskazane tam orzecznictwo, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając z kolei na uwadze wezwanie skarżącej do przedłożenia decyzji środowiskowej należy zaakcentować, iż niezałączenie do wniosku tego rodzaju decyzji nie stanowi braku formalnego wniosku. Stosownie do art. 52 ust. 2a w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. Powyższe nie oznacza jednak, że decyzja środowiskowa stanowi element formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Już tylko wzgląd na charakter rozważań organu o potrzebie załączenia do wniosku inicjującego niniejsze postępowania decyzji środowiskowej jasno wskazuje, że nie może być to wymóg jedynie formalny. Także przywołana powyżej regulacja prawna wyraźnie stanowi, że ustawodawca formułuje wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed ustaleniem warunków zabudowy. Wymaganie to ma charakter materialny, nie zaś jedynie formalny, stanowiąc element wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skoro skarżąca wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której parametry – jej zdaniem – nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, zaś przeprowadzona w toku postępowania administracyjnego analiza założeń przedsięwzięcia zawartych we wniosku, przy uwzględnieniu wydanych dotychczas decyzji o warunkach zabudowy, doprowadziła organ administracji do konkluzji, że wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, albowiem po zsumowaniu powierzchni podlegającej przekształceniu przekroczony zostanie próg określony § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, to w tej sytuacji nie można mówić o niespełnieniu warunku formalnego wniosku. Organ dokonał bowiem merytorycznej analizy sprawy i uznał, że inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie mamy do czynienia z wymogiem czysto formalnym, a nie materialnym warunkiem decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ właściwy do wydania takiej decyzji obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego względu postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno dotyczyć również zagadnień umożliwiających weryfikację potrzeby przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej i wyjaśnić motywy, dla których uznały, że tego rodzaju decyzja jest wymagana dla badanego przedsięwzięcia. Strona winna natomiast mieć możliwość dokonania kontroli tego stanowiska w administracyjnym trybie odwoławczym, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., a także kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym należy uznać, że stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, że niezłożenie przez skarżącą decyzji środowiskowej stanowi brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2025 r., II OSK 111/25, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uwagi pozwalają uznać, że skarżąca wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyła 28 kwietnia 2025 r., zaś 9 czerwca 2025 r., a zatem po upływie 42 dni organ wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosku. Skarżąca odpowiedziała na powyższe wezwanie 22 lipca 2025 r. Z kolei organ pismem z dnia 28 lipca 2025 r. pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Badana sprawa nie zakończyła się wydaniem decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Organ I instancji pozostaje zatem bezczynny, bezzasadnie pozostawiając bez rozpatrzenia wniosek skarżącej inicjujący niniejsze postępowanie. Powyższe przesądza o trafności skargi w zakresie bezczynności organu. Bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Badana sprawa pozbawiona jest tego rodzaju elementów drastycznego naruszenia prawa przez organ. Brak jest także uzasadnionych powodów dla stosowania w niniejszej sprawie środków dodatkowych wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Winny one bowiem znaleźć zastosowanie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej sprawie organ nie zignorował wniosku skarżącej, a zajęte w sprawie stanowisko stanowi raczej wynik błędnej interpretacji przepisów, niż przejaw złej woli organu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te stanowi wpis od skargi. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność organu. ds