II SAB/Kr 77/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. do załatwienia sprawy w terminie 3 miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: tysiąc) zł; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

P. W. wniósł w dniu 9.03.2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na "bezczynność - przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego" przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z w sprawie wniosku - zawiadomienia skarżącego z dnia 28.04.2021 r. (data wpływu 29.04.2021 r.) o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie prowadzenia prac o charakterze budowlanym na działce ew. nr [...] obr. [...] w Z. położonej w "obszarze oddziaływania" współwłasności m.in. skarżącego. Skarżący zarzucił rażące naruszenie m.in. art. 6, 7, 8, 12, 35, 36, 37, 38 kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych w postępowaniu administracyjnym i wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania niezwłocznie decyzji administracyjnej, - stwierdzenie, że organ - PINB w Z. dopuścił się bezczynności - przewlekłego prowadzenia postępowania, działając z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości kwoty określonej w art.154 § 6 w zw. z art. 154 § 7 i art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 28.04.2021 r. (data wpływu do organu 29.04.2021 r.) skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie prowadzenia prac o charakterze budowlanym na działce nr [...] obr. [...] w Z.. W związku z domniemaniem prowadzenia przedmiotowych prac z naruszeniem prawa skarżący złożył adekwatny wniosek do Starosty [...] w Z. o udzielenie informacji i podstaw prawnych dotyczących prowadzonych prac budowlanych na przedmiotowym terenie. Pismem z dnia 06.05.2021 r. znak: [...] Starosta [...] poinformował skarżącego, iż zgodnie z rejestrem prowadzonych spraw w okresie od 2001 roku do dnia 06.05.2021 r. dla działki nr [...] obr. [...] w miejscowości Z. nie zostało wydane żadne pozwolenie na budowę ani przyjęte zgłoszenie robót budowlanych. Zawiadomieniem z dnia 20.05.2021 r., znak: [...], PINB w Z. zawiadomił skarżącego, że "skarga" z dnia 29.04.2021 r. jest zasadna - z uwagi na wykonywanie robót budowlanych na działce nr [...] w Z. i niezbędne jest wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Kolejno zawiadomieniem z dnia 24.05.2021 r., znak: [...] organ poinformował, że na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w dniu 20.05.2021 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości Z.. Zdaniem skarżącego organ naruszył już na wstępie przepisy postępowania administracyjnego z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 12, 35 k.p.a. (datą wszczęcia postępowania był 29.04.2021 w którym doręczono żądanie organowi). Jednocześnie w dniu 24.05.2021 r. organ skierował do wnioskodawcy zawiadomienie o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu 15.06.2021 r. - na niewłaściwy adres z naruszeniem art. 40 i 41 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a., co skutkowało wywołaniem dalszych naruszeń przepisów prawa m.in. z art. 6, 7, 8, 10 § 1, 77, 80, 81 k.p.a., uniemożliwiając stronom realizację gwarantowanych praw. Skarżący wywodził, że organ nie tylko nie podjął żadnych czynności procesowych wyjaśniających w wymaganym przepisami prawa terminie, ale nie poinformował strony o przyczynach tak długiej, bo 10 - cio miesięcznej zwłoki, nie wskazując przyczyn takiego stanu rzeczy, nie podając żadnego terminu załatwienia sprawy, nie pouczając o należnych prawach, w tym prawa wniesienia ponaglenia, czym wypełnił wszelkie znamiona dopuszczenia się bezczynności -przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Organ naruszył rażąco przepisy art. 6, 7, 8, 10 k.p.a. oraz obowiązek informacyjny wynikający z art. 9 k.p.a.. W dniu 03.02.2022 r. skarżący skierował ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. za pośrednictwem PINB w Z.. Postanowieniem z dnia 03.037.2022 r. - nr [...] znak: [...] organ II instancji wskazał, że PINB dopuścił się bezczynności w sprawie znak: [...] i stwierdził, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Odwołując się do rozumienia pojęć bezczynności i przewlekłości w orzecznictwie sądowym skarżący podkreślił, że przejawem przewlekłości może być nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Trudności organizacyjne, duża ilość spraw, czy jak wskazał MWINB znana mu z urzędu wiedza o problemach kadrowych podległych organów, nie stanowią usprawiedliwionej przeszkody do tak znaczącego naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego wynikającego z art. 12 i 35 k.p.a.. Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreśla, że choć przewlekłość spowodowana może być czynnikami natury prawnej, administracyjnej czy logistycznej, to państwo odpowiada za przewlekłość spowodowaną niedostatkiem zasobów ludzkich (np. niedostateczna liczba urzędników) i rzeczowych, niewłaściwą organizacją pracy. To państwo zobowiązane jest tak zorganizować swój system prawny, by do naruszeń praw człowieka nie dochodziło, a organy państwa były w stanie rozpoznawać sprawy w prawnie określonym terminie. Skarżący argumentował, że PINB w Z. nie dąży i nie dążył do należytego i zgodnego z prawem w prawnie określonym terminie rozpoznania przedmiotowej sprawy na co wskazują przedstawione fakty i materiał dowodowy. Organ nadal działa opieszale, naruszając rażąco przepisy prawa procesowego i materialnego, działając na szkodę skarżącego, co w pełni uzasadnia skargę wraz z żądaniem zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Wniosek ten jest umotywowany szerokim orzecznictwem sądowo administracyjnym Jedną z zasad demokratycznego państwa prawnego jest prawo do sądu. Zasadnym jest, zdaniem skarżącego, przyznanie mu sumy pieniężnej za niezgodne z prawem działanie organu oraz tolerowanie bezprawności działania "drugiej strony", co "zmusza" do określonego zachowania się i utrwala poczucie wyrządzenia krzywdy. Chcąc wypełnić dyrektywy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego, rozważając skargę na przewlekłość postępowania, sąd winien brać pod uwagę zarzuty odnoszące się do jego przebiegu od wszczęcia do ostatecznego zakończenia. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z wniósł o oddalenie skargi i orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. Organ wskazał, że w skardze wnioskodawca wskazał znak sprawy [...], jednak nie jest on stroną tego postępowania, z prowadzonych rejestrów wynika, iż pod wskazanym znakiem złożony został wniosek przez innego wnioskodawcę oraz dotyczy innej nieruchomości. Uwzględniając pozostałe dane w skardze uznano, iż złożone skarga może dotyczyć postępowania administracyjnego znak:[...], które zostało wszczęte po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego pod znakiem [...] Organ wniósł o oddalenie bądź odrzucenie skargi, gdyż jak wynika z akt postępowania znak [...], w jego toku rozparzony został wniosek P. W. z dnia 28.04.2021 r. (data wpływu 29.04.2021 r.) poprzez udzielenie odpowiedzi zawiadomieniem z dnia 20.05.2021 r. o uznaniu wniosku za zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Wyjaśnić jeszcze należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Merytoryczna kontrola wniesionej skargi jest dopuszczalna, albowiem skarżący przed wniesieniem skargi spełnił wymóg formalny, jakim jest, w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia. W rozpoznaniu ponaglenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie z dnia 3.03.2022 r. uznając, że organ I instancji dopuścił się bezczynności w sprawie. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14.06.1960 kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej jako k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako nie podejmowanie przez dłuższy okres czasu czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w nieuzasadnionych odstępach czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31.05.2016 r. sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2.06.2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16, czy z dnia 5.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wszystkie przywołane wyroki dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Złożona skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (tak wyrok NSA z dnia 20.04.2017 r., sygn. akt II OSK 255/16). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Dalsze rozważania poprzedzić wypada wyjaśnieniem, że nie ulega wątpliwości, że skarga wniesiona przez skarżącego dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z w sprawie oznaczonej [...] Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu o czym organ zawiadomił strony (w tym skarżącego) pismem z dnia 24.05.2021 r. Natomiast to, że wszczęcie postępowania zostało poprzedzone wystąpieniem skarżącego z dnia 28.04.2021 r., które zostało załatwione w trybie skargowym, nie oznacza, że skarga dotyczy tego właśnie postępowania. Oczywistym jest bowiem, że skarżący zwalcza bierność organu w sprawie prowadzenia robót budowalnych związanych z utwardzeniem planu na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w Z., w którym to postępowaniu przyznano mu status strony. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) postępowania uregulowane w rozdziale 5a zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" wszczyna się z urzędu. Stąd nie można postawić organowi skutecznego zarzutu, że postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 28.04.2021 r. W tym zakresie organ procedował prawidłowo, rozpatrując pismo w trybie skargowym i informując skarżącego o zasadności skargi i konieczności wszczęcia postępowania z urzędu. Czynności podejmowane przez organ w przedmiotowej sprawie przedstawiały się następująco. Pismem z tej samej daty co zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie tj. z dnia 24.05.2021 r. organ powiadomił strony o terminie oględzin wyznaczonym na dzień 15.06.2021 r. Oględziny odbyły się w wyznaczonym dniu, dowodem czego jest zalegający w aktach sprawy protokół. Następnym przejawem aktywności organu było dopiero pismo z dnia 16.02.2022 r. skierowane do inwestora, w którym wezwano go o wskazanie w terminie 7 dni funkcji jaką pełnić ma utwardzenie terenu. Jak wyjaśniono w wydanym w dzień później zawiadomieniu, oczekiwanie na odpowiedź inwestora uzasadniało przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia 30.04.2022 r. W dniu 7.03.2022 r. wpłynęła odpowiedź inwestora, na skutek czego zawiadomieniem z dnia 6.04.2022 r. poinformowano strony o zmianie kwalifikacji robót budowlanych. W tym samym dniu wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie sądu bezczynność organu ma charakter oczywisty. W okresie między przeprowadzeniem oględzin w dniu 15.06.2021 r. a wystosowaniem do inwestora pisma z dnia 16.02.2022 r., a więc przez okres niespełna 8 miesięcy organ nie podejmował żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. Niezależnie od powyższego sąd doszedł również do wniosku, że postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej jest prowadzone w sposób przewlekły. Trudno bowiem mówić o efektywnym procedowaniu w przypadku, gdy organ po kilku miesiącach bezczynności zwraca się do inwestora o wyjaśnienie jaki charakter ma wykonane utwardzenie terenu. Nie ulega wątpliwości, że kwestia ta winna zostać wyjaśniona w trakcie oględzin, względnie bezpośrednio po ich przeprowadzeniu. Wystosowanie do inwestora zapytania w tym przedmiocie jawi się jako czynność pozorna, mająca uzasadnić dalszą zwłokę w załatwieniu sprawy. Słuszność takiego rozumowania znajduje potwierdzenie w tym, że następna czynność organu tj. wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych miała miejsce po upływie kolejnego miesiąca, licząc od daty nadejścia odpowiedzi inwestora. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na odwlekanie przez organ rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania, jak i bezczynność. Od momentu wszczęcia postępowania do chwili wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość minęło prawie 10 miesięcy. Organ działał zatem w warunkach bezczynności i przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. W konsekwencji sąd był zobligowany do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. W tym zakresie sąd uznał, że termin trzech miesięcy będzie wystarczający dla wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Sąd wziął przy tym pod uwagę specyfikę postępowania legalizacyjnego w sprawie samowoli budowlanej, które składa się z kilku etapów. Po wstrzymaniu robót budowlanych inwestor ma bowiem możliwość wystąpienia z wnioskiem o legalizację obiektu budowlanego. W razie skorzystania z tego uprawnienia wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie poprzedzać będzie jeszcze przedłożenie dokumentów legalizacyjnych oraz ustalenie opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (tak NSA w wyroku z dnia 17.05.2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Długotrwałość i uporczywość niedziałania organu jest powodem oceny charakteru bezczynności jako rażącego (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 3.06.2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 41/22). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie przez okres 8 miesięcy, przy czym uwagę zwraca fakt, że podjęcie czynności nastąpiło po wniesieniu przez skarżącego w dniu 3.02.2022 r. ponaglenia do organu wyższego stopnia. Organ nie przedstawił też żadnych okoliczności które mogłyby usprawiedliwiać tak długi okres bezczynności. Co więcej, nie dochował w tym czasie nawet wymogu wynikającego z art. 36 ust. 1 i 2 k.p.a. zobowiązującego go do zawiadomienia stron o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki. Zgodnie z powołanym na wstępie rozważań art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11.05.2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.07.2019 r., sygn. akt I OSK 360/18 ujął to w następujący sposób: "Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". (...) przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. (...) sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka". Podzielając powyższe poglądy przedstawione w judykaturze sąd uznał, że czas bezpodstawnego oczekiwania przez skarżącego na działania organu uzasadniał przyznanie mu sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł. Kwota w tej wysokości pozwoli na skompensowanie (przynajmniej częściowe) uciążliwości związanych brakiem odpowiedniej reakcji organu nadzoru budowlanego na prowadzenie na sąsiedniej nieruchomości robót budowlanych bez dopełnienia wymaganych prawem formalności. O kosztach sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi. 1.