II SAB/Kr 282/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) ASR WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi J. J. na bezczynność Wójta Gminy Babice w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 7 kwietnia 2026 r. skargę oddala.

II SAB/Kr 282/26 UZASADNIENIE 7 kwietnia 2026 r. J. J. (dalej: "skarżący") wniósł do Wójta Gminy Babice (dalej: "organ") na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "udip") o udostępnienie dokumentów dot. uzgodnień organu dla "Budowy obejścia gminy B. w ciągu dróg wojewódzkich nr [...]" w zakresie "dostępności terenów przyległych" (pisma G.7234.1.16.2017 z 20.03.2017 r., G.7234.1.16.1.2017 z 17.05.2017 r. i G.7234.1.34.2017 z 06.07.2017 r.) oraz dot. skutków postanowienia Wojewody Małopolskiego z 9 października 2017 r. o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym (znak: WI-IX.7820.1.12.2017), tj. 1) dokumentu zawierającego wykaz działek, które organ uznawał za wymagające zapewnienia dostępu do drogi publicznej po realizacji inwestycji, w tym działki odcięte i działki resztowe po podziałach; 2) dokumentu działka-po-działce, z którego wynikało, jaka działka po podziale ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, jakim ciągiem komunikacyjnym, o jakim statusie prawnym, oraz że rozwiązanie to pozostaje zgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach; 3) dokumentu, z którego wynikało, że organ uzgadniał dostęp do konkretnych działek odciętych, a nie wyłącznie ogólną "dostępność terenów przyległych"; 4) dokumentu, z którego wynikało, że mimo braku formalnego aktu dotyczącego połączenia działki [...] z drogą publiczną, organ uznał działkę [...] za zapewniającą legalny i techniczny dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości położonych przy projektowanej obwodnicy; 5) dokumentów, z których wynika, czy po otrzymaniu albo uzyskaniu wiadomości o postanowieniu organ przeanalizował wpływ postanowienia na wcześniejsze uzgodnienia oraz czy je podtrzymał, zmienił, cofnął albo zweryfikował; 6) dokumentu potwierdzającego datę wpływu postanowienia do organu albo datę uzyskania o nim wiadomości przez organ oraz metryki sprawy, karty sprawy, historii dekretacji, spisu spraw albo innych istniejących zapisów z EZD/ELO dotyczących uzgodnień i postanowienia. 17 kwietnia 2026 r. organ poinformował skarżącego o konieczności zgromadzenia dużej ilości dokumentacji i w związku z tym wyznaczył nowy termin załatwienia wniosku do 5 czerwca 2026 r. 3 czerwca 2026 r. organ – wyjaśniwszy, że wnioski składane przez podmioty, których interesów prywatnych dotyczą, nie są wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, bo nie odnoszą się do "sprawy publicznej" – odpowiedział skarżącemu w następujący sposób: 10 czerwca 2026 r. skarżący zarzucił nieudostępnienie informacji publicznej o uzgodnieniach inwestycji celu publicznego (naruszenie art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 6 i art. 10 ust. 1 udip), zbiorcze przyjęcie, że dokumenty stanowią "dokumenty wewnętrzne" lub dotyczą "motywów działania organu", podczas gdy wniosek obejmował konkretne kategorie istniejących dokumentów z uzgodnień, dokumentów zewnętrznych, geodezyjnych, korespondencji i informacje o faktach sprawy publicznej (naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 udip), odwołanie się do prywatnego interesu wnioskodawcy (naruszenie art. 2 ust. 2 udip), niewydanie decyzji odmownej mimo faktycznej odmowy udostępnienia (naruszenie art. 16 ust. 1 udip), pozorne załatwienie wniosku (naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 udip), a także brak jednoznacznego wskazania "nie posiadam"/"dokument nie istnieje". W uzasadnieniu skargi podniósł w szczególności, że organ albo posiada dokumenty stanowiące podstawę własnych uzgodnień (ich późniejszej weryfikacji po podziałach i po postanowieniu Wojewody Małopolskiego), albo nie posiada. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w zakresie pytań 1-5, a także pytania 6 (brak załączenia "Zawiadomienia..."; brak odniesienia się do metryki sprawy, karty sprawy, historii dekretacji, spisu spraw i zapisów z systemu EZD/ELO); 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni; 3) wymierzenie grzywny; 4) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie albo stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przy tym m.in., że skarżący nie skorzystał z dostępu do akt postępowania administracyjnego, zaś od 2022 r. składa powtarzalne wnioski (od 2024 r. wpłynęły 32 wnioski zawierające ok. 306 pytań skupiających się na uzyskaniu wyjaśnień i potwierdzeń jego tez). Nie zmierza więc do uzyskania konkretnych dokumentów, lecz do tworzenia narracji o przebiegu sprawy, wyjaśniania przyjętych rozwiązań i składania nowych oświadczeń wiedzy. W zakresie pytania pierwszego podniósł, że jego intencją było zakomunikowanie, że nie dysponuje odrębnym dokumentem odpowiadającym żądaniu wniosku. Żądanie "potwierdzenia", że nie sporządził określonej notatki lub analizy, nie dotyczy udostępnienia istniejącej informacji publicznej, lecz zmierza do uzyskania dodatkowego stanowiska lub oświadczenia. Organ nie ma obowiązku wskazywania, które z dokumentów w aktach, według jego oceny, miałyby potwierdzać tezy skarżącego. W zakresie pytań drugiego i trzeciego podniósł, że w przeszłości skarżący był informowany o braku odrębnych dokumentów potwierdzających bądź negujących fakt dostępu działek do drogi publicznej. Obecny wniosek sprowadza się do uzyskania informacji o motywach działania organu i potwierdzenia zgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można utożsamiać braku dokumentu potwierdzającego tezę skarżącego z obowiązkiem organu do sporządzenia oświadczenia o jego nieistnieniu bądź do tworzenia nowej analizy podjętych i zaakceptowanych już wcześniej czynności. W zakresie pytania czwartego podniósł, że brak literalnego użycia sformułowania "dokument taki nie został sporządzony" nie może być utożsamiany z bezczynnością – skarżący oczekuje potwierdzenia czy organ sporządził/nie sporządził określony rodzaj materiałów. Organ jest zobowiązany do udostępnienia posiadanej informacji publicznej, a nie tworzenia nowej informacji przez formułowanie oświadczeń określonej treści na potrzeby wnioskodawcy. W zakresie pytania piątego podniósł, że skarżący nie wskazał konkretnego istniejącego dokumentu, lecz domagał się dokumentu zawierającego określoną wykładnię, a w przypadku jego braku – złożenia oświadczenia, że nie istnieje. W zakresie pytania szóstego podniósł, że brak załączenia "Zawiadomienia..." był omyłkowy i zostanie naprawiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.). Stanowi ona m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1), a nadto określa podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Jeśli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu ww. ustawy, a organ będący adresatem wniosku taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, z 5 lutego 2008 r., I OSK 807/07). Również kiedy adresat wniosku odmawia udostępnienia informacji publicznej z powodu nieposiadania żądanej informacji, to nie wydaje decyzji, lecz informuje o tym wnioskodawcę pismem. W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się w dniu 7 kwietnia 2026 r. z wnioskiem do Wójta Gminy B. o udostępnienie informacji w zakresie wyżej opisanym, a organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 3 czerwca 2026 r., po uprzednim (17 kwietnia 2026 r.) wyznaczeniu terminu załatwienia wniosku do 5 czerwca 2026 r. Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy B. stanowi organ władzy publicznej, a tym samym, co do zasady, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Bezsporne pozostaje też, że organ udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w dniu 3 czerwca 2026 r., czym dochował terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Sporna w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, czy udzielając odpowiedzi na wniosek w ww. terminie organ dokonał odpowiednich czynności, które zwalniają go z zarzutu bezczynności. Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia zależy od odpowiedzi na pytanie, czy dane, których domagał się skarżący w pytaniach 1-5 objętych skargą stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W tym zakresie Sąd uznał, że pytania te nie dotyczą informacji publicznej. Z całokształtu przedłożonych Sądowi akt sprawy, w tym w szczególności z załączników do skargi, wynika że złożony wniosek związany jest z przygotowaniem inwestycji drogowej – budowy obwodnicy miejscowości B. w nowym przebiegu ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 9 października 2017 r. znak WI-IX.7820.1.12.2017, k. 30 i nast. akt sądowych). Jak poinformowano w odpowiedzi na skargę, skarżący złożył już 32 wnioski zawierające ok. 306 pytań, a wszystkie dotyczą tego samego pozstępowania administracyjnego, skarżący przy tym nie korzysta z prawa dostępu do akt administracyjnych. Pytania skarżącego nr 1 do nr 5, zostały sformułowane w taki sposób, że pozornie wydają się dotyczyć żądania udostępnienia konkretnego dokumentu. Rzecz jednak w tym, że w żadnym z tych przypadków nie jest to dokument, który organ obowiązany był sporządzić przygotowując wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nadto, są to dokumenty, które nawet jeśli zostałyby sporządzone, to miałyby charakter dokumentów wewnętrznych; obejmowałyby wstępne analizy czy wykazy, które inwestor sporządza co prawda w celu realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi publicznej, jednak na potrzeby własne. Dokumenty tego rodzaju nie mają w istocie znaczenia dla treści wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Transparentność działania władz publicznych dotyczy jawności faktów, nie zaś domniemań, analiz, wyciąganych z nich wniosków, poglądów itp. które wszak z natury rzeczy mogą ewoluować i się zmieniać. Tym samym pytania o to co " organ uznawał za" czyli innymi słowy : co myślał o określonych okolicznościach, nie jest pytaniem o informacje publiczną. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej w sferze zewnętrznej. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ. w CBOSA). Takiego charakteru nie mają co do zasady działania wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu, nie przedstawiają stanowiska organu na zewnątrz. Działania takie są dokumentowane, ale dokumenty takie mają charakter roboczy, służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, wytwarzane są tylko na potrzeby danego podmiotu. Nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; z 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10; z 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2649/15, z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 5207/21, publ. w CBOSA). Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu dokumenty, o które wnosił skarżący w pytaniach 1 – 5 zawartych we wniosku z 24 lutego 2026 r. nie stanowią informacji publicznej. Wszystkie powyższe uwagi dotyczą również pytania nr 5 tj. pytania dotyczącego przedłożenia "dokumentów, z których wynika, czy po otrzymaniu albo uzyskaniu wiadomości o postanowieniu Wojewody Małopolskiego z 09.10.2017 r. organ przeanalizował wpływ postanowienia na wcześniejsze uzgodnienia oraz czy je podtrzymał, zmienił, cofnął albo zweryfikował", z tym dodatkowym zastrzeżeniem, że postanowienie to (jak już wyżej wskazano znajduje się w aktach sądowych) wydane zostało na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane, i dotyczy nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym; jest to zwykły sposób działania organu administracji architektoniczno-budowlanej w toku procedury administracyjnej. Według stanu prawnego na dzień wydania tego postanowienia, nieusunięcie braków skutkowało wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym pytanie o to, czy organ wytworzył jakieś dokumenty poświadczające dokonane analizy po otrzymaniu tego postanowienia z całą pewnością nie jest pytaniem o informację publiczną. Na pytanie 6 organ udzielił odpowiedzi, jak przyznał w odpowiedzi na skargę żądanego w nim dokumentu omyłkowo nie dołączył, jednak po wpływie skargi dokument udostępnił, czemu skarżący nie przeczył. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.