II SAB/Kr 232/23

`sygn. akt II SAB/Kr 232/23 POSTANOWIENIE Kraków, 15 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. skargi A. K. i M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej w sprawie rozpoznania skargi z 4 lipca 2022 r. dotyczącej złego stanu technicznego budynku - postanawia - 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić solidarnie skarżącym A. K. i M. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Przedmiotem skargi A. K. i M. K. (dalej: skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej w sprawie rozpoznania skargi dotyczącej złego stanu technicznego budynku. W stanie faktycznym sprawy pismem z 4 lipca 2022 r. skarżący wnieśli do PINB "o sprawdzenie pod kątem nadzoru budowlanego" budynku na sąsiedniej działce (ul. [...] w J. należącego do J. C. i K. G.. Wskazali, że obiekt jest łatwopalny, nie posiada zabezpieczeń przeciwpożarowych, ma nieprawidłową instalację elektryczną, nie posiada odpowiedniego zabezpieczenia przeciwwilgociowego ścian i dachu. Prawnie znajduje się w ciągłej budowie, mimo że od piętnastu lat nikt w nim nic nie robi. Podnieśli również zarzuty odnośnie do materiałów budowlanych, których użyto do budowy domu. Dom jest opanowany przez liczne gryzonie i owady, nie posiada dwóch okien, co zachęca do włamania. Skarżący podkreślili, że poważne zagrożenie stanowią również chore drzewa na posesji. Skonstatowali, że obiekt zagraża bezpieczeństwu skarżących. Zdaniem skarżących obiekt nadaje się do rozbiórki. W odpowiedzi organ wystosował do skarżących zawiadomienie z 29 lipca 2022 r., w którym wskazał, że pismo skarżących zostało zakwalifikowane jako skarga, a 28 lipca została przeprowadzona kontrola w celu sprawdzenia zasadności skargi. Organ wskazał, że w efekcie zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ poinformował zatem skarżących, że ich skarga jest zasadna i w sprawie zostanie przeprowadzone z urzędu stosowne postępowanie administracyjne. W piśmie z 10 sierpnia 2022 r. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie skarżący zakwestionowali rzetelność postępowania PINB. W odpowiedzi pismem z 16 września 2022 r. MWINB wskazał, że PINB nie udzielił odpowiedzi na wszystkie wskazane w piśmie inicjującym skarżących ( z 4.07.2022r.) kwestie. W toku kolejnej korespondencji ze skarżącymi, PINB w piśmie z 23 stycznia 2023 r. poinformował skarżących, że skarga posiada wiele wątków i nie może być w całości rozpatrzona przez PINB. Z kolei w reakcji na pismo skarżących z 29 marca 2023 r. PINB wskazał, że sprawy dotyczące prawidłowości wykonania wskazanych elementów budynku i instalacji były weryfikowane na etapie sporządzania projektu zamiennego i będą ponownie weryfikowane na etapie wydania pozwolenia na użytkowanie. W nawiązaniu do zgłoszonego przez skarżących żądania wglądu w akta prowadzonego postępowania administracyjnego, organ dodał, że nie stwierdzono oddziaływania obiektu poza teren objęty inwestycją, stąd krąg stron postępowania obejmuje jedynie współwłaścicieli przedmiotowych nieruchomości, a skarżący nie są włączeni do kręgu stron i tym samym organ nie informował ich o przebiegu postępowania. W skardze nadanej 15 września 2023 r. skarżący wskazali, że 4 lipca 2022 r. wnieśli oficjalne pismo do organu, w którym przedstawili zagrożenie dla ich bezpieczeństwa i ich majątku, jakie stwarza zaniedbany dom na sąsiedniej posesji. W ocenie skarżących w piśmie z 29 lipca 2022 r. PINB pominął główny temat pisma skarżących, tj. materiał, który został użyty do budowy. MWINB uznał argumenty skarżących i wskazał, że odpowiedź PINB była nieprecyzyjna i niejasna. Pomimo składania kolejnych pism, przez 14 miesięcy skarżący nie otrzymali odpowiedz na interesujące ich kwestie. Skarżący zawnioskowali o jak najszybsze procedowanie w ich sprawie. Dla zobrazowania przebiegu dotychczasowej korespondencji między skarżącymi a organami, do skargi załączono 20 załączników. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że wykonał wiele czynności, które były niezbędne do wyjaśnienia spraw wskazanych w kolejnych skargach skarżących. Przeprowadzono trzy kontrole w terenie, wszczęto dwa postępowania administracyjne, które zakończyły się wydaniem decyzji ostatecznej. Ostatecznie nie wykazano zagrożenia bezpieczeństwa, wskazywanego przez skarżących. Organ dodał, że zgodnie z art. 53a ust 1 i art. 72a Prawa budowlanego, zarówno postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, jak i postępowania dotyczące utrzymania obiektów budowlanych wszczynane są wyłącznie z urzędu. Tym samym w razie otrzymania ze strony osób trzecich określonego wystąpienia zawierającego zarzuty w przedmiocie naruszenia przepisów prawa budowlanego, właściwy organ zobligowany jest przeprowadzić w sprawie postępowanie wyjaśniające i w zależności od poczynionych ustaleń, zająć stosowne stanowisko w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. (tryb skargowy), bądź też wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne. Organ podkreślił, że prawidłowo rozpoznał pisma skarżących, jako skargę na nieprzestrzeganie przepisów prawa budowlanego, a o sposobie załatwienia skargi zawiadomiono skarżących. W piśmie z 24 listopada 2023 r. skarżący zakwestionowali rzetelność kontroli przedmiotowego budynku, dokonanych przez organ i wskazali, że budynek jest w katastrofalnym stanie i zagraża ich bezpieczeństwu. Z kolei w piśmie z 31 stycznia 2023 r. skarżący powtórnie zaakcentowali, że nigdy nie zostali rzetelnie poinformowani o sposobie prowadzenia sprawy i przez półtora roku uzyskiwali informacje niepełne. Nie zostali również poinformowani o tym, które instytucje powinny zająć się ich skargą. Podnieśli, że za ich plecami przedmiotowy budynek został zalegalizowany, a nadal zagraża bezpieczeństwu. Wnieśli o udostępnienie wszelkiej korespondencji, która zapewniłaby, że "rudera" jest w dobrym stanie technicznym. Podnieśli również zarzut o braku sprawdzenia szamba i zaznaczyli, że teren wokół budynku jest nieuporządkowany. Wskazali ponadto, że organ uwierzył na słowo sąsiadowi, który w rzeczywistości dokumenty o zastosowaniu impregnatów i środków przeciwpożarowych mógł zdobyć w nieprzepisowy sposób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie wyjaśnić należy, że kontrolą sądu administracyjnego nie jest objęty każdy rodzaj działalności administracji publicznej. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania wyznacza art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. W myśl tych przepisów kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a [ – pkt 1. decyzje administracyjne; pkt 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; pkt 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; pkt 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pkt 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających] oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jedną z kategorii wyłączonych spod kontroli sądowoadministracyjnej jest działalność organu przewidziana w Dziale VIII K.p.a., tj. działalność w zakresie rozpatrywania skarg i wniosków. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego i wnioskowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu musi zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym i wnioskowym, o którym mowa, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono ani wydaniem decyzji administracyjnej, ani innym aktem wymienionym w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tryb skargowo-wnioskowy jest bowiem samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi czy wniosku. Na zawiadomienie to nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wynika to z założenia, że w omawianym postępowaniu nie ma stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do wnioskodawcy, a jedynie zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 305/11, z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 190/11, z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2019/10). Dalej trzeba podkreślić, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi czy wniosku skarga nie przysługuje, to podobną konstatację należy przyjąć w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość w załatwieniu skargi czy wniosku, o których mowa w Dziale VIII K.p.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy, zgodnie z art. 246 § 1 K.p.a., prawo wniesienia skargi w trybie określonym w Dziale VIII rozdziale 2 K.p.a., ale nie skargi do sądu administracyjnego. W tak zarysowanym stanie prawnym należało stwierdzić, że odpowiadają mu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy. Pierwotne pismo skarżących z 4 lipca 2022 r. organ trafnie zakwalifikował jako skargę i prowadził postępowanie w trybie Działu VIII K.p.a., informując skarżących na podstawie art. 237 § 3 K.p.a. o sposobie załatwienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności naruszenie praworządności lub interesów skarżących. W piśmie z 4 lipca 2022 r. skarżący zwrócili się z ogólną prośbą "o sprawdzenie pod kątem nadzoru budowlanego", powołując się na naruszenie ich interesów faktycznych przez poczucie zagrożenie bezpieczeństwa. Nie domagali się wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego, nie wywodzili ku temu własnego interesu prawnego. Na podstawie skargi skarżących wszczęto z urzędu dwa postępowania administracyjne zakończone decyzjami (w sprawie projektu budowlanego zamiennego i w sprawie pozwolenia na użytkowanie) oraz zareagowano w pozostałych przypadkach informując pismem z 23 stycznia 2023 r. o braku kompetencji w pozostałych sprawach (zagrożenie ze strony gryzoni i owadów, palenie ognisk, grillowanie, stan drzewostanu). Skarżący za pismem z 12 kwietnia 2023 r. otrzymali również wyjaśnienie, że poruszone przez skarżących w korespondencji z organem kwestie dotyczące stanu technicznego budynku i jego instalacji są przedmiotem oceny organu w toku prowadzonych postępowań administracyjnych, a nie postępowania skargowego. W toku całej korespondencji z organem skarżący nie kwestionowali przyjętego trybu rozpatrzenia ich wystąpienia. Kolejne pismo skarżących z 10 sierpnia 2022 r. również zostało rozpoznane w trybie skargowym (zob. zawiadomienie MWINB z 16 września 2022 r. "o sposobie załatwienia skargi"), podobnie kolejne pisma skarżących również zostały rozpoznane w tym trybie (por. zawiadomienie MWINB z 10 stycznia 2023 r. "o uznaniu za zasadne skarg"). Warto zwrócić uwagę, że pismo z 8 lutego 2023 r. skarżący jednoznacznie zaadresowali do "Departamentu Skarg i Wniosków" i w jego treści wskazali, że ponawiają "skargę" na PINB. Podobnie w piśmie z 29 marca 2023 r. skarżący sprecyzowali, że ich wystąpienie dotyczące sąsiedniego budynku jest skargą (s. 1 trzeci wers od dołu). W tych okolicznościach nie można mieć wątpliwości co do zasadności kwalifikacji dokonanej przez organ. Podkreślić należy, że w ramach postępowania skargowego skarżący zostali poinformowani o sposobie załatwienia ich skargi. Natomiast żądania skarżących odnośnie do rzetelności kontroli przedmiotowego budynku nie mogły być rozpatrzone w postępowaniu skargowym. Skarżący nie posiadali uprawnienia wglądu w akta sprawy i nie byli informowani o podjętych czynnościach, ponieważ nie byli stronami postępowania jurysdykcyjnego wszczętego z urzędu przez organ. Czynny udział w każdym stadium postępowania dotyczy stron postępowania (art. 10 § 1 K.p.a), podobnie jak uprawnienie do wglądu w akta sprawy, zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. przysługuje stronom postępowania. Jeżeli skarżący uważają, iż powinni być stronami postępowania jurysdykcyjnego, które toczyło się przed organem i które zostało zakończone, a nie brali w tym postępowaniu udziału, to przysługuje im ewentualny wniosek o wznowienie postępowania. W myśl bowiem art. 145 § 1 pkt 4 w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jakkolwiek krytycznie można byłoby wypowiedzieć się o początkowych zbyt lakonicznych odpowiedziach PINB i konieczności niejako "przymuszania" organu powiatowego kolejnymi pismami skarżących do całościowej odpowiedzi, to taka ocena nie byłaby wyrażona w ramach dokonywanej przez Sąd kontroli sądowoadministracyjnej bezczynności czy przewlekłości organu. Rację należy przyznać skarżącym, że procedura odniesienia się do wszystkich punktów wniosku z 4 lipca 2022 r. była długotrwała, ale ostatecznie organ w pismach z 23 stycznia 2023 r. i 12 kwietnia 2023 r. odniósł do wszystkich podnoszonych w piśmie z 4 lipca 2022 r. kwestii. W trakcie postępowania o zatwierdzenie projektu zamiennego wyjaśniono kwestie poruszone przez skarżących we wniosku i odnoszące się do stanu technicznego budynku. Organ też ogólnie w piśmie z 23 stycznia 2023 r. wskazał na brak kompetencji w pozostałych sprawach. Jak wynika ze skargi, skarżący nie są zadowoleni ze sposobu procedowania organu; jak już jednak wskazano wyżej, Sąd nie może kontrolować postępowania skargowego prowadzonego w trybie Działu VIII K.p.a. Powyższego nie może zmienić fakt, że sposób postępowania organu nie był po myśli skarżących. Przesądzając, że skarga dotyczy przewlekłości w prowadzeniu postępowania w trybie Działu VIII K.p.a., Sąd zobligowany był do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej z powodu nienależenia sprawy do właściwości sądu administracyjnego. Końcowo można zwrócić uwagę, że w orzecznictwie dopuszcza się pogląd, iż w określonych okolicznościach ewentualnie negatywne stanowisko organu w reakcji na wniosek strony powinno być wyrażone w sposób formalny, tj. postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. W tym miejscu szerzej należy przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2023 r. II OSK 1804/22 LEX nr 3518602: "Naczelny Sąd Administracyjny, mając świadomość, iż w judykaturze wyrażane są różne poglądy na ten temat, stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – mamy do czynienia jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, to wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w niektórych najnowszych orzeczeniach ze skarg na postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach należących do właściwości organów nadzoru budowlanego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21, zob. także wyrok WSA w Krakowie z 21 czerwca 2023 r., II SAB/Kr 107/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszym przypadku jednak – co trzeba jednoznacznie zaakcentować – nie wystąpiła sytuacja, o której mowa powyżej, tj. u podstaw korespondencji z organem nie ma jednoznacznego i stanowczego wniosku o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, z powołaniem się na się na własny interes prawny. Wręcz przeciwnie, skarżący określali swoje wystąpienie jako "skargę" i nie kwestionowali przyjętego przez organy skargowego trybu załatwienia pisma. Dodać również należy, co bardzo istotne, że organy nie uchylały się od wszczęcia postępowania w sprawie, bowiem takie postępowania – w ramach właściwości organu – zostały wszczęte. W tych okolicznościach skarga podlegała odrzuceniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. O zwrocie wpisu, w wysokości 100 zł, solidarnie na rzecz skarżących, orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.