II SAB/Kr 223/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. M. K. w B. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Liceum Ogólnokształcącego im. M. K. w B. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 8 lutego 2026 r., a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, III. zasądza od Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. M. K. w B. na rzecz skarżącego P. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 8 lutego 2026 r. P. N. zwrócił się do Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. M. K. w B. o udostępnienie, na adres e-mail w formacie PDF, listy wynagrodzeń wszystkich katechetów zatrudnionych w szkole "z podziałem nauczane wyznania" wraz z imieniem i nazwiskiem każdego z nich. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 20 lutego 2026 r. organ poinformował, że w Liceum Ogólnokształcącym im. M. K. w B. pracuje dwóch katechetów, którzy nauczają religii. Wynagrodzenie ww. katechetów jest ustalone zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 1982 e. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 986 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy. Pismem z dnia 8 kwietnia 2026 r. P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. M. K. w B. polegającą na niezałatwieniu wniosku z dnia 8 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżący podniósł, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, bowiem dotyczy ona dysponowania mieniem publicznym. Z kolei organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Odpowiedź organu z dnia 20 lutego 2026 r. nie obejmuje wszystkich żądanych informacji, w szczególności nie wskazano imion i nazwisk katechetów wraz z wysokością ich wynagrodzeń. W odpowiedzi na skargę z dnia 14 maja 2026 r. organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na okoliczność, że żądana informacja została udostępniona w całości w dniu 29 kwietnia 2026 r. W nadesłanych przez organ aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 29 kwietnia 2026 r., w którym organ podał, imiona i nazwiska katechetów pracujących w ww. szkole, nauczany przedmiot (religia katolicka), kwotę wynagrodzenia zasadniczego, kwotę za wysługę lat i dodatku motywacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. Prawo do informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stanowi ona m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (art. 1 ust. 1), a nadto określa podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4), jak też katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6). Rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest to informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Jeśli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu ww. ustawy, a organ będący adresatem wniosku taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast udostępnienie informacji publicznej jest niedopuszczalne z przyczyn określonych w ustawie, organ powinien odmówić udostępnienia informacji publicznej, co wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast kiedy adresat wniosku nie może udostępnić informacji publicznej z powodu nieposiadania tej informacji, to nie wydaje decyzji, lecz informuje o tym wnioskodawcę pismem. Z kolei zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Wobec powyższego, o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., czy też nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada wnioskowanej informacji. Zauważyć również należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Z bezczynnością możemy mieć zatem do czynienia nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 sierpnia 2023 r., II SAB/Op 28/23). W przedmiotowej sprawie bezsporne są wszystkie istotne jej okoliczności. Po pierwsze, bezsporne jest, że wniosek skarżącego z 8 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, tj. Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. M. K. w B. . W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określającego kategorie podmiotów zobowiązanych, publiczne samorządowe liceum ogólnokształcące, zalicza się do kategorii podmiotów określanych jako jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4). Dyrektor jest organem reprezentującym tę jednostkę organizacyjną. Po drugie, nie budzi wątpliwości w sprawie, że Dyrektor Liceum był w posiadaniu żądanych informacji. Wobec tego był obowiązany do udostępnienia informacji, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Po trzecie, niewątpliwie przedmiotem wniosku była informacja publiczna, bowiem dotyczyła funkcjonowania publicznej placówki oświatowej, realizacji przez nią zadań publicznych, a także dysponowania majątkiem publicznym (vide: art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, d, pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Zauważyć trzeba również w kontekście wniosku dotyczącego wynagrodzenia nauczycieli, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym informacja o wynagrodzeniu nauczycieli jest informacją publiczną, jako że nauczyciele pełnią funkcję publiczną, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., a wynagrodzenie z tego tytułu (co do zasady) ma związek z pełnieniem tej funkcji (zob. szerzej: wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 778/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Po czwarte, nie budzi wątpliwości Sądu, że w terminie 14-dniowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udzielono skarżącemu informacji spełniającej wymagania ustawowe. Wprawdzie w terminie ustawowym (mail z 20 lutego 2026 r.) organ poinformował skarżącego o ilości nauczycieli religii i ogólnie o zasadach ich wynagradzania, ale nie poinformował o imionach i nazwiskach nauczycieli oraz ich wynagrodzeniu. Dopiero po doręczeniu organowi skargi, co miało miejsce 17 kwietnia 2026 r. (data prezentaty na skardze), drogą mailową, zawierającą załącznik ze stosownym wykazem, udzielono skarżącemu pełnej odpowiedzi (mail z 29 kwietnia 2026 r.). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku stwierdził, że Dyrektor Liceum Ogólnokształcącego im. M. K. w B. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 8 lutego 2026 r., oceniając przy tym, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.). W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II GSK 1619/18). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Sąd miał na względzie, że organ częściowo udostępnił wnioskowane informacje w terminie, a częściowo udzielił informacji niedługo po wniesieniu skargi, a przed przekazaniem skargi do sądu. Wobec udzielenia - przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie – pełnej odpowiedzi na wniosek z 8 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd nie miał podstaw, by zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. O kosztach niniejszego postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 206 w zw. z art. 200 P.p.s.a. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 P.p.s.a.). Wprawdzie skarga została sporządzona przez radcę prawnego, to jednak w okolicznościach sprawy powinna znaleźć zastosowanie norma wynikająca z art. 206 P.p.s.a., zgodnie z którą sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny orzekając w zakresie kosztów postępowania działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy uzasadniające odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Należy przy tym podkreślić, że art. 206 P.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy ostatecznie w każdej sprawie do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. W każdym przypadku sąd musi dokonać oceny opartej na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie uznał, że uzasadnione jest zasądzenie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania w części tj. w zakresie poniesionych kosztów sądowych (uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł). Natomiast Sąd odstąpił od zasądzenia skarżącemu kosztów postępowania w pozostałej części, a to w zakresie kosztów zastępstwa prawnego przez radcę prawnego. Sąd miał na względzie, że przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi w Polsce zarejestrowano co najmniej kilkadziesiąt spraw ze skarg na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej, w których skarżący P. N. jest reprezentowany przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego A. D.. Skargi skierowano przeciwko różnym podmiotom w kraju, w tym przede wszystkim dyrektorom różnych szkół. W ocenie Sądu uprawniony jest wniosek, że udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie nie był potrzebny, a w praktyce sprowadzał się do dostosowania do niniejszej sprawy przygotowanego wzoru pisma procesowego – skargi. Nie mogło umknąć Sądowi, że niniejsza kolejna sprawa ze skargi na bezczynność, chociażby z uwagi na swoją powtarzalność, nie należy do zawiłych, a orzecznictwo wypracowane na tle bezczynności w sprawach udostępnienia informacji publicznej przy tego rodzaju zapytaniach jest bogate i w znacznym stopniu utrwalone. Z tych względów, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku.