II SAB/Kr 22/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A.M. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w zakresie udostępnienia stronie akt postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Burmistrza Miasta R. do załatwienia w terminie 14 dni wniosku A.M. z dnia 3 września 2015 roku; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta R. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta R. na rzecz skarżącego A.M. kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. M. wniósł w dniu 3 września 2015 r. do Burmistrza Miasta wniosek o "umożliwienie zapoznania się z protokołami z operatu ewidencyjnego gruntu, które legły u podstaw wydania decyzji [...] na rzecz A. W.". W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest następcą prawną J. M. i W. M., których parcele [...], [...], [...] zostały odłączone do ww. AWZ. Pismem z 17 września 2015 r. organ poinformował A. M., że jego wniosek nie może zostać załatwiony w terminie, z uwagi na konieczność uzyskania od osób, których dane zawarte są w dokumentacji - informacji czy korzystają z prawa ochrony prywatności i wyznaczył termin rozpoznania sprawy do dnia 25.10. 2015 r. Burmistrz Miasta uznając, że ww. pismo stanowi wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzją z 2 listopada 2015 r. odmówił wnioskodawcy udostepnienia informacji w zakresie dotyczącym numeru dowodu osobistego imienia i nazwiska osób fizycznych korzystających z ochrony prywatności oraz w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości. Na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 15 grudnia 2015 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na wątpliwości, co do prawidłowości zakwalifikowania wniosku z 3 września 2015 r. jako wniosku o udzielenie informacji publicznej, wskazując, że prawo dostępu do dokumentów stanowiących podstawę wydania aktu własności ziemi winno być w pierwszej kolejności ocenione pod kątem przepisów kpa regulujących prawo dostępu do akt sprawy administracyjnej (art. 73 kpa). Zawiadomieniem z 18 stycznia Burmistrz Miasta powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zapoznania się z protokołami, które legły u podstaw wydania [...]. Wezwaniem z tego samego dnia, organ wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego oraz przesłanie dokumentów potwierdzających jego występowanie. W skardze z 29 stycznia 2016 r., sprecyzowanej w piśmie z 20 czerwca 2016 r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postepowania, wskazując, że błędne zakwalifikowanie wniosku jako dotyczącego informacji publicznej nie może stanowić usprawiedliwienia dla faktu, że postępowanie toczy się dłużej niż powinno. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Na wstępie należy poczynić uwagi o charakterze ogólnym. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Aby zatem o mówić o bezczynności organu należy w pierwszym rzędzie stwierdzić, że na organie administracyjnym ciążył wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i zakończenia go wydaniem wymaganego prawem lub dokonanie stosownej czynności, a następnie należy stwierdzić, że obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnił. Ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) wprowadzona została instytucja przewlekłości, jednak bez określenia legalnej definicji tego pojęcia. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano jedynie, że pojęcie przewlekłości oznacza prowadzenia postępowania w sposób "długotrwale nieuzasadniony", "wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych". W doktrynie wskazuje się, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r.). W tym miejscu trzeba także wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi: w art. 6 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, zgodnie z art. 7 kpa podejmują wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 kpa – powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a sprawy. W sprawach dotyczących bezczynności, jak również przewlekłości szczególne znaczenie należy przypisać zasadzie z art. 12 kpa. Z treści art. 35 wynika też, że sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 kpa, zgodnie z którymi załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z treścią art. 36 § 1 i 2 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie natomiast z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. A zatem spełnienie warunku zawartego w art. 52 § 1 p.p.s.a., wymaga złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Warunek ten zostaje spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ww. środek prawny. Powołany przepis skutek wniesionego środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Złożenie takiego zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu. Skarga jest zasadna. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że wniosek o wszczęcie postępowania przez Burmistrza M. złożył w dniu 3 września 2015 r. A. M. domagając się: "umożliwienia zapoznania się z protokołami z operatu ewidencyjnego gruntu, które legły u podstaw wydania decyzji [...] na rzecz A.W.". W uzasadnieniu wniosku A. M. wskazał, że jest następcą prawną J. M. i W. M., których nieruchomości oznaczone nr [...], [...], [...] zostały odłączone do Aktu Własności Ziemi nr [...] wydanego przez Naczelnika M.i Gm. w [...] i chce się zapoznać z dokumentami sprawy zakończonej wydaniem przedmiotowego AWZ. Zgodnie z treścią art. 73 § 1 kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, natomiast w myśl przepisu z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydawania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wynika ze skargi złożonej do WSA w Krakowie w dniu 1 lutego 2016 r. (data na piśmie 29 stycznia 2016 r.) uzupełnionej pismami z: 16 lutego 2016 r., 20 czerwca 2016 r. i 7 lipca 2016 r., a także z przedłożonych akt administracyjnych sprawy A. M. nie uzyskał dostępu do wnioskowanych akt sprawy uwłaszczeniowej do dnia niniejszej rozprawy. Nadto należy wskazać, że w ocenie Sądu skarga A. M. podlega rozpoznaniu przez sąd gdyż jest objęta zakresem sądowej kontroli działalności administracji publicznej stosownie unormowań zawartych w art. 1, art. 2 oraz art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., stanowi bowiem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że udostępnianie akt sądowych stronom postępowania stanowi czynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a, jest to bowiem czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczy uprawnienia, a po stronie organu obowiązku, i jest podejmowana w postępowaniu administracyjnym (stanowiącym ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej, stosownie do uregulowań postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także wskazać, że Sąd zakwalifikował skargę A. M. jako skargę na bezczynność Burmistrza M. biorąc pod uwagę powyższe oraz uznając, że jej celem jest doprowadzenie w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z 3 września 2015 r. do dokonania czynności z zakresu administracji publicznej zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, względnie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) – stosownie do unormowań art. 73 § 1 i 74 § 2 kpa. W ocenie Sądu spełniony został warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw z art. 37 § 1 kpa oraz art. 73 § 1 i 74 § 2 kpa ponieważ skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo z 16 listopada 2015 r. będące nie tylko odwołaniem od decyzji organu I instancji z 2 listopada 2015 r., którą odmówiono mu udostępnienia informacji publicznej w zanonimizowanej części dokumentów postępowania uwłaszczeniowego zakończonego wydaniem przedmiotowego Aktu własności Ziemi nr [...], ale także zażaleniem na bezczynność organu. Pismo to w swojej treści jednoznacznie wskazywało, że mimo upływu terminów nie zostały mu udostępnione do wglądu akta sprawy uwłaszczeniowej, a dokładnie pełna treść protokołu (por. postanowienie z 3.08. 2014 r., sygn.. akt II SAB/Sz 65/14wyrok NSA z 3). W piśmie tym skarżący wskazał, też, że jest stroną postępowania uwłaszczeniowego, a jego legitymację można wywieść z dostępnych organowi dokumentów tj. ksiąg wieczystych i Lwh (wskazał ich numery). Skarga została więc wniesiona prawidłowo i nie może zostać odrzucona. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika że organ zakwalifikował powyższy wniosek jako wniosek o udzielenie informacji publicznej i w tym trybie prowadził postępowanie, wydając w dniu 2 listopada 2015 r. decyzję o: " odmowie udzielenia informacji publicznej udostępnienia inf. publicznej dotyczącej numeru dowodu osobistego, imienia i nazwiska osób fizycznych korzystających z ochrony prywatności oraz w części dotyczącej udostępnienia inf. o oznaczeniu nieruchomości" w odniesieniu do wnioskowanego protokołu z akt sprawy uwłaszczeniowej. Po rozpoznaniu odwołania od decyzji 2 listopada 2015 r. SKO decyzją 15 grudnia 2015 uchyliło decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, kwestionując prawidłowość zakwalifikowania podania A. M. jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Kolegium podkreśliło, że już z treści wniosku z 3 września 2015 r. wynika, że dotyczył on udostępnienia dokumentów zebranych w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji – AWZ. Obowiązkiem Burmistrza M. w pierwszym rzędzie było ustalić czy skarżącemu przysługuje legitymacja strony postępowania uwłaszczeniowego, a jeśli tak – to w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 73 § 1 kpa, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią ww. art. 73 § 1 kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postepowania. W konsekwencji, po ustaleniu, że skarżącemu przysługuje status strony, obowiązkiem organu będzie udostępnienie wnioskowanych dokumentów (całości akt) sprawy zakończonej wydaniem AWZ nr [...]. W sytuacji braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy znajdzie natomiast zastosowanie przepis art. 74 § 2 kpa tj. organ odmówi w drodze postanowienia udostępnienia akt administracyjnych sprawy. Na podkreślenie zasługuje, że organ I instancji po otrzymaniu decyzji SKO w dniu 21 grudnia 2016 r. dopiero w dniu 18 stycznia 2016 r. zawiadomił w trybie art. 10 § 1 kpa skarżącego i pozostałe strony postępowania uwłaszczeniowego o: wszczęciu postępowania, równocześnie wyznaczając termin "wydania decyzji do dnia 29 lutego 2016 r." W tym samym dniu (pismem z 18 stycznia 2016 r. organ po raz pierwszy zwrócił się do A. M. o wykazanie interesu prawnego w sprawie udostępnienia wnioskowanych dokumentów. Takie działania organu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy naruszają zasadę szybkości i zasadę załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki i skutkuje bezczynnością organu. Konkludując, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że A. M. zwrócił się w trybie art. 73 kpa o udostępnienie akt sprawy zakończonej wydaniem Aktu Własności Ziemi nr [...] na rzecz A. W. W tej sytuacji, mając na uwadze, że uprawnienie z art. 73 kpa przysługuje stronie – organ tj. Burmistrz M. po ustaleniu, że A. M. przysługuje lub nie przysługuje interes prawny w przedmiotowej sprawie - był zobowiązany w drodze czynności materialnoprawnej do udostępnienia skarżącemu wglądu do wnioskowanych dokumentów lub do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 kpa. Należy się zatem zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że Burmistrz M. pozostaje w bezczynności, a także, iż zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwala na szybkie zakończenie sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie akt administracyjnych sprawy zakończonej wydaniem przez Naczelnika M. i Gm. Aktu Własności Ziemi nr [...] na rzecz A. W. Z przytoczonych powyżej względów skargę należało uwzględnić i w oparciu o przepis art. 149 § 1 p.p.s.a zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie, o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II sentencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mając na względzie że wynikała z nieprawidłowej wykładni i subsumpcji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd odstąpił i od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, jest zasadna w sytuacji uznania, ze bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu, Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.