II SAB/Kr 169/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. C., E. C. w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu znak PINB.051.152.2021/PINB.501.Sz.17.2021 skargę oddala.

E. i E. C. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania znak: PINB.051.152.2021 / PINB.501.Sz.17.2021 przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu, po bezskutecznie wniesionym ponagleniu. Organowi zarzucono naruszenie art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) oraz prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) i powoływanie się na okoliczności, które dla jego rozstrzygnięcia nie mają żadnego znaczenia, a nadto na odpowiadanie na wyraźne żądanie wszczęcia postępowania z urzędu "pismami", traktowaniem merytorycznych wniosków jako "skarg powszechnych", celem niezasadnego unikania wszczęcia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie udzielenia stronie wszystkich gwarancji wynikających z rozpoznawczego postępowania administracyjnego, w tym zakończenia go decyzją administracyjną oraz poddaniem jej kontroli sądowoadministracyjnej. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty, wniesiono o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu do wydania decyzji administracyjnej w terminie czternastu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżących solidarnie sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że pismem z dnia 31 maja 2021 r. zawnioskowali o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zawiadomieniem z dnia 7 marca 2022 r. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu (dalej: PINB) poinformował, że wniesione pismo potraktował jako skargę publiczną i uznał ją za zasadną w części i w tym zakresie wszczął postępowanie co do zwiększenia parametrów charakterystycznych budynku oraz wykonania muru oporowego, które to postępowanie toczy się pod sygnaturą akt PINB.5160.50.2022.Sz. Skarga dotyczy natomiast 3 nieprawidłowości, które zdaniem skarżących zostały przez PINB pominięte, a co do których winny się toczyć postępowania administracyjne, co oznacza, że organ pozostaje w tym zakresie w bezczynności i przewlekłości. W dalszej części uzasadnienia, autor skargi przedstawił merytoryczne argumenty świadczące o tym, że zgłoszone przez niego nieprawidłowości, uzasadniające twierdzenie skarżących o znaczących odstępstwach od projektu oraz zmianie sposobu użytkowania, faktycznie mają miejsce i winny zapoczątkować postępowanie administracyjne z urzędu. Organ wniósł o oddalenie skargi. Z uzasadnienia odpowiedzi na skargę oraz z akt administracyjnych wynika, że pismo skarżących z dnia 31 maja 2021 r., w którym zawnioskowano o wszczęcie postępowania, organ zakwalifikował jako skargę powszechną, a następnie przystąpił do oceny, czy zasadne jest prowadzenie postępowanie administracyjnego z urzędu. Do skargi tej zastosowano tryb przewidziany w dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2021 r. poz.735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) i nadano jej znak PINB.051.152.2021/PINB.501.Sz.17.2021. Działając w powyższym trybie, PINB podjął szereg okoliczności mających na celu sprawdzenie zasadności podniesionych przez skarżących zarzutów. W szczególności przeprowadzono kontrolę, odebrano wyjaśnienia od inwestora oraz oczekiwano na rozstrzygnięcie sprawy o wznowienie postępowania, zainicjowanej wnioskiem skarżących, a zakończonej postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 17 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. PINB uzyskał informację o przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu i zgromadził istotne dla rozstrzygnięcia sprawy projekty budowlane. W efekcie powyższych ustaleń, zawiadomieniem z dnia 7 marca 2022 r. organ poinformował skarżących, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, uznano skargi skarżących za częściowo zasadne i w tym zakresie organ miał podstawy do zastosowania art. 61 k.p.a. i wszczęcia dwóch postępowań administracyjnych w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podał sygnatury wszczętych postępowań oraz wymienił podjęte w ich ramach czynności oraz wydane w dniu 23 maja 2022 r. oraz w dniu 14 czerwca 2022 r. decyzje, w których w obydwu postępowaniach nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2022 r. projektów zagospodarowania terenu uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zdaniem organu twierdzenie skarżących, że nie mają wiedzy co do tego, "jak PINB porozdzielał pisma kierowane pierwotnie w sprawie o sygn. PINB.051.152.2021 / PINB.501.Sz.17.2021" jest niezrozumiałe w związku z tym, że skarżący są stroną w postępowaniu administracyjnym, o czym byli informowani w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a ponadto pełnomocnik skarżących przeglądał akta sprawy w dniu 22 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U z 2022 r. poz. 329) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Powyższe regulacje oznaczają, że powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 K.p.a. istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 K.p.a., tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu). O przedmiocie postępowania przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wskazana powyżej generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidulanej) sprawie administracyjnej ma zastosowanie również do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., zwanej dalej P.b.). Nadto zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt 1 P.b.). Jak przy tym wynika z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego i organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, że pozwala na wstępnym etapie i jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1231/16). Dopiero ustalenia dokonane w czasie takich czynności kontrolnych mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego regulowanego w jednym z trybów objętych Prawem budowlanym. Nie każde więc zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wówczas to dokumentacja z postępowania kontrolnego, współtworząc materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, winna być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). Przenosząc powyższe regulacje do okoliczności niniejszej sprawy należy na wstępie wskazać, że czynności podjęte przez organ na skutek pisma skarżących z dnia 7 marca 2022 r. można podzielić na dwa etapy. Pierwszy etap, to wstępne czynności kontrolne, które podjął organ w celu zweryfikowania zasadności argumentów przedstawionych przez skarżących w ww. zawiadomieniu. Wobec tego, że powyższe zawiadomienie – zasadnie w opinii Sądu – zostało potraktowane jako skarga, o której mowa w art. 227 i nast. K.p.a., terminowość podejmowanych na tym etapie czynności nie podlega w ogóle kontroli Sądu (por. m.in. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, z 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2490/17; z 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 582/17, CBOSA). Z uzasadnienia nie wynika też, aby przedmiotem zaskarżenia była opieszałość, czy bezczynność organu na tym etapie postępowania. Powyższy etap postępowania został zakończony zawiadomieniem z dnia 7 marca 2022 r., w którym poinformowano skarżących, które z ich zarzutów okazały się w wyniku przeprowadzonej wstępnie kontroli zasadne i stały się przesłanką do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ poinformował skarżących równocześnie, że w pozostałym zakresie nie stwierdzono naruszeń prawa budowlanego. Kolejny etap, to czynności, które zostały podjęte przez organ po formalnym wszczęciu postępowań o sygn. akt PINB. 5160.30.2022.Sz i PINB. 5160.50.2022.Sz. Jak wynika z akt administracyjnych i odpowiedzi na skargę w ramach tych postępowań organ podejmował szereg czynności, jakie doprowadziły do wydania decyzji, w których zobowiązano inwestora do przedłożenia projektów zagospodarowania terenu uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jak wynika z treści uzasadnienia skargi, przedmiotem zaskarżenia nie jest jednak również opieszałość i bezczynność organu w ramach powyższych postępowań. Lektura skargi prowadzi natomiast do wniosku, że bezczynności organu skarżący upatrują w decyzji organu o niewszczynaniu postępowania w części zarzutów zgłoszonych przez skarżących w piśmie z dnia 31 maja 2021 r., które organ uznał za bezzasadne. Autor skargi wskazał bowiem wyraźnie, że "niniejsza skarga dotyczy zatem 3 nieprawidłowości, które zdaniem skarżących zostały przez PINB w Nowym Targu pominięte, co do których winny się toczyć postępowania administracyjne, a zatem organ pozostaje w bezczynności i przewlekłości w poniższym zakresie: 1) budynku mieszkalnego "po stronie wschodniej, od strony drogi nr ewid.[...]" w zakresie dokonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na zwiększeniu parametrów charakterystycznych budynku; 2) zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego "po stronie wschodniej, od strony drogi nr ewid.[...]" na w całości użytkowy; 3) "altany" na działce [...]". W uzasadnieniu skarżący ponadto stwierdzili, że uniemożliwienie kontroli zaskarżenia braku wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższym zakresie sprawiłoby, że "organy nadzoru budowlanego mogłyby w zasadzie dowolnie rozstrzygać sprawy, w których problem samowoli zgłaszany jest przez stronę, nie poddając ich kontroli sądowoadministracyjnej pod kątem legalności". W odpowiedzi należy wskazać, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej nie jest bezwzględnie nieograniczony, a wręcz przeciwnie, jest ściśle określony w przepisach i nie może wykraczać poza ten zakres. Istnieją zatem kwestie, które pozostają poza kognicją sądów administracyjnych. Jeżeli w przedmiotowej sprawie skarżący złożyli wniosek o wszczęcie postępowania kontrolnego z urzędu, nie mogą w drodze skargi o bezczynność skutecznie kwestionować decyzji organu, który uznał, że wszczęcie postępowania w pewnym zakresie nie jest zasadne. Należy raz jeszcze podkreślić, że do uznania organu należy, czy ustalenia dokonane w trakcie wstępnych czynności kontrolnych uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego, czy też nie. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że nie każde zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych doprowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne realizuje w interesie publicznym, stąd też podjęcie tych czynności – z własnej inicjatywy, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela – z istoty rzeczy – nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, albowiem to wszczynane jest w jednostkowej sprawie dopiero, gdy wymaga ona indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, adresowanego do oznaczonej osoby. Skarżący kwestionują zakwalifikowanie ich pisma jako skargi powszechnej, jednocześnie zdając sobie sprawę, że postępowania w sprawie samowoli budowlanych nie są wszczynane na wniosek. Nie ma jednak podstaw, aby pismo informujące o nieprawidłowościach zakwalifikować w inny sposób, a w szczególności nadać mu moc zobowiązującą organ do wszczęcia postępowania administracyjnego. Raz jeszcze należy podkreślić, że "postępowanie uregulowane przepisami ustawy z 1994 r. Prawo budowlane pozwala organom nadzoru budowlanego na podejmowanie czynności wstępnych, obejmujących stosownie do art. 84a ust. 1 p.b. kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 84 i art. 84a p.b. do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego nie mają prawa ingerować w sposób władczy. Tym samym ustawa z 1994 r. Prawo budowlane pozwala na przeprowadzenie czynności wstępnych, które nie są częścią jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i dopiero ustalenia dokonane w oparciu o taką kontrolę mogą uzasadnić wszczęcie postępowania administracyjnego, jeżeli pojawią się chociażby wątpliwości co do przestrzegania przepisów ustawy z 1994 r. Prawo budowlane lub naruszenia tych przepisów" (wyrok NSA z 27 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3500/18). Podsumowując, podjęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w wyniku wstępnych czynności kontrolnych zależy od dyskrecjonalnej decyzji organów nadzoru, a brak wszczęcia tego postępowania nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia w ramach skargi na bezczynność organu, czy przewlekłość postępowania. Wobec powyższego skargę, jako bezzasadną, należało oddalić, o czym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.