II SAB/Ke 88/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie na bezczynność Dyrektora Świętokrzyskiego Centrum Onkologii Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Skargą z 17 lipca 2023 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, C. (dalej "Spółka" bądź "strona"), zakwestionowała bezczynność Dyrektora Świętokrzyskiego Centrum Onkologii Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kielcach (dalej "Centrum") w zakresie rozpatrzenia wniosku z 23 lutego 2023 r., w którym domagała się udzielenia następującej informacji publicznej: "Czy w związku z Postępowaniem lub postępowaniem odwoławczym przed KIO (Krajowa Izba Odwoławcza) w sprawie o sygn. akt KIO 421/23 Zamawiający, kierownik Zamawiającego, członek komisji przetargowej, pełnomocnicy Zamawiającego, inne osoby wykonujące czynności związane z przeprowadzeniem Postępowania po stronie Zamawiającego lub osoby mogące wpłynąć na wynik tego Postępowania lub osoby udzielające Zamówienia, utrzymywały, w sposób bezpośredni lub pośredni, jakąkolwiek komunikację lub prowadziły jakąkolwiek korespondencję ze spółką T. innym spółkami z grupy. , ich pracownikami współpracownikami, pełnomocnikami lub przedstawicielami?". Pomimo powyższego, organ nie udzielił żadnej odpowiedzi – wobec czego Spółka pismem z 3 lipca 2023 r. bezskutecznie ponowiła swoje żądanie. Strona, precyzując o jakie postępowanie chodzi, wskazał że dotyczy ono postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego przez Centrum w trybie podstawowym, którego przedmiotem jest "[...]", prowadzonym przez Centrum. W postępowaniu tym Spółka wniosła odwołanie do KIO. W uzasadnieniu skargi powołano się na art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej "u.d.i.p."), wskazując na szerokie rozumienie informacji publicznej i podkreślając że każda informacja wytworzona, przetworzona lub znajdująca się w zasobach publicznych jest informacją w sprawach publicznych. Za takim rozwiązaniem przemawia również zasada jawności i transparentności życia publicznego. Tym samym, również spółki prawa handlowego mają prawo do poznania mechanizmów podejmowania decyzji, które się do nich odnoszą. W tym kontekście wniosek strony skarżącej – jako potencjalnego wykonawcy zamówienia publicznego – dotyczący udostępnienia informacji i dokumentów odnoszących się do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, mieści się w zasadzie jawności i transparentności życia publicznego, stanowiąc zarazem realizację społecznej kontroli działań organów administracji publicznej. Z tych względów, zdaniem strony, nie ulega wątpliwości, że informacje i dokumenty objęte wnioskiem stanowią informację publiczną. Związane są bowiem z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, które samo w sobie – z mocy postanowień ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (zwanej dalej P.z.p.) jest jawne. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o: - zobowiązanie Centrum do udzielenia w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia żądanej informacji publicznej; - stwierdzenie, że Centrum dopuściło się bezczynności w związku z zaniechaniem udostępnienia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem z rażącym naruszeni prawa; - wymierzenie Centrum grzywny w maksymalnej wysokości; - zasądzenie od Centrum na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania skargowego. W odpowiedzi na skargę Centrum wniosło o jej oddalenie, argumentując że złożony wniosek nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną. W tym zakresie wyjaśniono, że 8 lutego 2023 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych zamieszczono ogłoszenie dotyczące postępowania o udzielenie zamówienia na realizację ww. zadania – do którego zgłosiło się dwóch wykonawców: T. sp. z o.o. oraz Spółka – która, jako wykonawca, wniosła odwołanie do KIO. Tym samym, Spółka była uczestnikiem postępowania o udzielenie zamówienia na podstawie przepisów P.z.p. jako wykonawca oraz stroną postępowania przed KIO jako odwołujący. Oba te postępowania są regulowane przez P.z.p., która określa również zasady udostępniania dokumentacji postępowania. Uwzględniając powyższe Centrum podniosło, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do informacji publicznych, o które się ubiega, w innym trybie. W rezultacie, w przypadku gdy dojdzie do kolizji w zakresie unormowania zasad trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w u.d.i.p. i innych ustawach, to zgodnie z wolą ustawodawcy u.d.i.p. nie będzie miała pierwszeństwa. W ramach postępowania o udzielenie zamówienia określono w rozdziale V Specyfikacji Warunków Zamówienia (SWZ) informacje o środkach komunikacji elektronicznej, przy użyciu których zamawiający będzie komunikował się z wykonawcami. Strona, jako wykonawca w przedmiotowym postępowaniu, przez cały czas miała dostęp do całości komunikacji, jaka była w nim prowadzona. Z tego też względu realizacja wniosku z 23 lutego 2023 r. sprowadzałaby się do powielenia informacji zawartych na platformie internetowej. Centrum, niezależnie od wyżej przedstawionej argumentacji, kierując się ostrożności procesową, zwróciło również uwagę, że zakres wniosku jest niejasny i budzi wątpliwości. Nie sposób bowiem jednoznacznie określić, kogo skarżący uważa za "osoby mogące wpłynąć na wynik tego Postępowania" lub też na czym ma polega "utrzymywanie w sposób pośredni jakiejkolwiek komunikacji". Nieprecyzyjność pism sprawia, że udzielenie na nie odpowiedzi może być potraktowane przez skarżącego jako niepełne – w sytuacji gdy wskazanie wnioskowanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, by przedmiot i zakres wniosku nie budziły wątpliwości. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2492), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W sprawie nie budzi wątpliwości, że – co do zasady – Dyrektor Świętokrzyskiego Centrum Onkologii Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Kielcach – będącego podmiotem wykonującym zadanie publiczne – jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Centrum jest bowiem podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 991). Dokonując oceny, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną należy przede wszystkim zaznaczyć, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1605), zwanej dalej "P.z.p.", zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców, przejrzysty i proporcjonalny. Stosowanie trybu zamówień publicznych i zasad uczciwej konkurencji ma zapewnić równy dostęp do zamówień publicznych wszystkich potencjalnych wykonawców, a co za tym idzie uzyskanie przez zamawiającego wszelkich możliwych ofert, co z kolei zapewnić ma wybór oferty najkorzystniejszej i najlepsze wykorzystanie środków publicznych. Jest to o tyle istotne, że złożony przez Spółkę wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy prowadzonego przez Centrum postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest "[...]". W postępowaniu tym zgłosiło się dwóch wykonawców, w tym Spółka – która następnie wniosła odwołanie do KIO (okoliczności niesporne). W złożonym wniosku postawiono następujące pytanie: "Czy w związku z Postępowaniem lub postępowaniem odwoławczym przed KIO (Krajowa Izba Odwoławcza) w sprawie o sygn. akt KIO 421/23 Zamawiający, kierownik Zamawiającego, członek komisji przetargowej, pełnomocnicy Zamawiającego, inne osoby wykonujące czynności związane z przeprowadzeniem Postępowania po stronie Zamawiającego lub osoby mogące wpłynąć na wynik tego Postępowania lub osoby udzielające Zamówienia, utrzymywały, w sposób bezpośredni lub pośredni, jakąkolwiek komunikację lub prowadziły jakąkolwiek korespondencję ze spółką T., innym spółkami z grupy T., ich pracownikami współpracownikami, pełnomocnikami lub przedstawicielami?". W odniesieniu do tak sformułowanego przez Spółkę wniosku należy wskazać, że poruszone w tym piśmie kwestie są szczegółowo uregulowane w P.z.p., które w art. 56 jednoznacznie wskazuje, że kierownik zamawiającego, członek komisji przetargowej oraz inne osoby wykonujące czynności związane z przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia po stronie zamawiającego lub osoby mogące wpłynąć na wynik tego postępowania lub osoby udzielające zamówienia podlegają wyłączeniu z dokonywania tych czynności, jeżeli po ich stronie występuje konflikt interesów (ust. 1.) Jednocześnie, w ust. 2 zdefiniowano "konflikt interesów", który występuje wówczas, gdy osoby wymienione w ust. 1: 1) ubiegają się o udzielenie tego zamówienia; 2) pozostają w związku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa lub powinowactwa w linii bocznej do drugiego stopnia, lub są związane z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli albo pozostają we wspólnym pożyciu z wykonawcą, jego zastępcą prawnym lub członkami organów zarządzających lub organów nadzorczych wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia; 3) w okresie 3 lat przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia pozostawały w stosunku pracy lub zlecenia z wykonawcą, otrzymywały od wykonawcy wynagrodzenie z innego tytułu lub były członkami organów zarządzających lub organów nadzorczych wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia; 4) pozostają z wykonawcą w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do ich bezstronności lub niezależności w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia z uwagi na posiadanie bezpośredniego lub pośredniego interesu finansowego, ekonomicznego lub osobistego w określonym rozstrzygnięciu tego postępowania. Realizację powyższych zasad w konkretnym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego ustawodawca zabezpieczył w: - art. 56 ust. 4 u.d.i.p., zgodnie z którym "Osoby, o których mowa w ust. 1 i 3, składają, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, oświadczenie w formie pisemnej o istnieniu albo braku istnienia okoliczności, o których mowa odpowiednio w ust. 2 lub 3. Przed odebraniem oświadczenia, kierownik zamawiającego lub osoba, której powierzył czynności w postępowaniu, uprzedza osoby składające oświadczenie o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia"; - art. 52 ust. 1, który stanowi, że "Za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiada kierownik zamawiającego". Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie pozostaje udział Spółki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, którego dotyczy złożony wniosek i co do którego dokumentacji skarżąca posiada dostęp. Strona skarżąca nie jest zatem podmiotem zewnętrznym w stosunku do tego postępowania, a swoje prawa realizuje m.in. przez złożenie odwołania do KIO. Jednocześnie, jak przyznano w skardze (str. 5), wniosek Spółki – jako potencjalnego wykonawcy zamówienia publicznego – dotyczy udostępnienia informacji i dokumentów odnoszących się do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Jest to o tyle istotne, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że u.d.i.p. reguluje ogólne zasady postępowania w tych sprawach, a jej przepisów nie stosuje się wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami aktów szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W tym miejscu należy powołać się na rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu sporządzania i przekazywania informacji oraz wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych oraz środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2452). Akt ten został bowiem wydany na podstawie upoważnienia z art. 70 P.z.p., który stanowi, że Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób sporządzania oraz sposób przekazywania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub konkursie, wniosków, o których mowa w art. 371 ust. 3, ofert, prac konkursowych, oświadczeń, o których mowa w art. 125 ust. 1, podmiotowych środków dowodowych, przedmiotowych środków dowodowych, oraz innych informacji, oświadczeń lub dokumentów, przekazywanych w postępowaniu lub konkursie, 2) wymagania techniczne dla dokumentów elektronicznych zawierających wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub konkursie, wnioski, o których mowa w art. 371 ust. 3, oferty, prace konkursowe, oświadczenia, o których mowa w art. 125 ust. 1, podmiotowe środki dowodowe, przedmiotowe środki dowodowe, oraz inne informacje, oświadczenia lub dokumenty, przekazywane w postępowaniu lub konkursie, 3) wymagania techniczne i organizacyjne użycia środków komunikacji elektronicznej służących do odbioru dokumentów elektronicznych, o których mowa w pkt 2; - mając na względzie wartość zamówienia lub konkursu, konieczność zapewnienia integralności i autentyczności danych oraz potrzebę zapewnienia konkurencji i sprawności postępowania o udzielenie zamówienia lub konkursu, otwartego dostępu wykonawców do postępowania o udzielenie zamówienia lub konkursu, a także bezpieczeństwa przetwarzanych danych. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że Sąd może – na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. – uwzględnić skargę jedynie wówczas, gdy w sprawie doszło do opisanej na wstępie rozważań prawnych bezczynności organu w znaczeniu prawnym – nie zaś potocznym. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy do takiej bezczynności, pomimo braku udzielenia Spółce odpowiedzi na wniosek 23 lutego 2023 r. (ponowiony pismem z 3 lipca 2023 r.), nie doszło. W sytuacji, gdy wnioskująca Spółka jest stroną postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym – zgodnie z P.z.p. i ww. rozporządzeniem wykonawczym – posiada zapewniony dostęp do dokumentacji, zastosowanie znajduje cyt. wyżej art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączając możliwość uzyskania żądanych danych w trybie dostępu do informacji publicznych. Zgoła inna sytuacja miałaby miejsce, gdyby takich informacji żądał inny podmiot – "zewnętrzny" w stosunku do prowadzonego przez Centrum postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, który takiego dostępu by nie posiadał. Ubocznie wskazać trzeba, że żądanie udostępnienia informacji publicznej może być formułowane wobec danych będących w zasobach danego organu. Natomiast kwestie szczegółowych ustaleń faktycznych co do charakteru i sposobu prowadzonych na podstawie P.z.p. czynności (w tym również ujawnienia i oceny ewentualnego "konfliktu interesów") są – oprócz postępowania przed KIO (w którym Spółka jest już stroną) – domeną prawa karnego. Prawo zamówień publicznych nie zawiera bowiem przepisów karnych, a jedynie sankcje o charakterze administracyjnym, nakładane w drodze decyzji administracyjnej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Jak wskazuje doktryna (Piotr Wiatrowski: "Odpowiedzialność karna w zamówieniach publicznych" /w:/ Prawo Zamówień Publicznych nr 4/2013) ewentualne naruszenia wymagań P.z.p. wyczerpują znamiona niektórych typów czynów zabronionych na mocy Kodeksu karnego, a w szczególności sprzedajności i przekupstwa (art. 228 i 229 K.k.), płatnej protekcji i handlu wpływami (art. 230 i 230a K.k), nadużycia władzy (art. 231 K.k.), fałszu materialnego dokumentów, poświadczania nieprawdy, ukrywania czy niszczenia dokumentów (art. 270, 271, 276 K.k.), nadużycia zaufania (art. 296 K.k.), oszustwa w zamówieniu publicznym i utrudniania przetargu (art. 297 oraz 305 K.k.). Jednocześnie judykatura konsekwentnie podnosi, że "informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, z 7 marca 2012 r. o sygn. akt I OSK 2445/11, dostępne j.w.). Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.