II SAB/Ke 71/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić M. G. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

M. G. w skardze z 22 kwietnia 2026 r. na bezczynność Starosty Jędrzejowskiego w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie go do udostępnienia informacji publicznej w wyznaczonym terminie, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 9 kwietnia 2026 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej inwestycji realizowanych w J. przy ul. [...], określanych jako "Z. T." oraz "[...]". Wniosek obejmował w szczególności: - decyzje o pozwoleniu na budowę, - projekty budowlane, - uzgodnienia, w tym uzgodnienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (wraz ze wskazaniem konkretnych sygnatur), - dokumentację środowiskową. Skarżący podniósł, że pomimo upływu ustawowego terminu organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej. Zamiast tego wezwał go do doprecyzowania wniosku i poinformował o przedłużeniu terminu jego rozpatrzenia do 28 maja 2026 r. Zdaniem skarżącego działanie organu stanowi bezczynność, ponieważ: - wniosek został sformułowany w sposób wystarczająco precyzyjny - wskazano lokalizacje inwestycji, ich nazwy oraz konkretne uzgodnienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wraz z numerami spraw, co umożliwia jednoznaczną identyfikację żądanych dokumentów; - organ uchyla się od wykonania obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż na organie spoczywa obowiązek udostępnienia informacji publicznej, a nie na wnioskodawcy obowiązek ustalania sygnatur spraw; - wezwanie do doprecyzowania wniosku ma charakter pozorny, ponieważ organ dysponuje danymi pozwalającymi na identyfikację inwestycji, jednak zamiast podjąć czynności zmierzające do udostępnienia informacji, przerzuca ciężar ich identyfikacji na wnioskodawcę; - przedłużenie terminu na podstawie art. 13 ust. 2 ww. ustawy jest bezpodstawne, gdyż organ nie wykazał, aby sprawa miała szczególnie skomplikowany charakter, a sam brak podjęcia czynności nie może stanowić uzasadnienia dla wydłużenia terminu załatwienia wniosku; - utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że organ nie może uchylać się od rozpoznania wniosku poprzez żądanie jego doprecyzowania, jeżeli posiada informacje pozwalające na identyfikację żądanych dokumentów. W ocenie skarżącego bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ świadomie uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku ustawowego, podejmuje działania pozorne oraz narusza konstytucyjną zasadę jawności życia publicznego. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, zachodzą podstawy zarówno do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i do wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę (pismo z 29 kwietnia 2026 r.) organ wniósł o jej oddalenie oraz o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - w przypadku uznania przez Sąd, że doszło do bezczynności. W uzasadnieniu organ wskazał, że 9 kwietnia 2026 r. (drogą elektroniczną), a następnie 14 kwietnia 2026 r. (drogą pocztową), M. G. wystąpił z wnioskiem na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p.". Podał, że pismem z 20 kwietnia 2026 r., przesłanym wnioskodawcy drogą elektroniczną 22 kwietnia 2026 r., poinformował go, że zakres żądanej informacji jest niejasny, ponieważ nie określono, jakiej konkretnej decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego, uzgodnień ani dokumentów środowiskowych dotyczy wniosek. Wyjaśnił również, że w posiadanych przez niego zbiorach dokumentów nie występują nazwy "Z. T." oraz "[...]", które prawdopodobnie stanowią nazwy własne inwestycji nadane przez inwestora. Organ wskazał, że poinformował skarżącego, że dopiero po doprecyzowaniu wniosku będzie możliwe podjęcie czynności zmierzających do jego rozpatrzenia, w tym dokonanie oceny, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz czy mogą zostać udostępnione w całości lub w części, z uwzględnieniem obowiązujących ograniczeń. Jednocześnie organ podał, że działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował skarżącego, że udostępnienie informacji nastąpi w terminie do 28 maja 2026 r. Zdaniem organu, w sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż przeanalizował on wniosek, stwierdził brak możliwości jego merytorycznego rozpoznania, podjął działania zmierzające do jego doprecyzowania, poinformował o terminie udostępnienia informacji oraz skutecznie przedłużył termin jej udostępnienia. Podniósł również, że skarga została wniesiona przed upływem terminu, w którym był zobowiązany do podjęcia dalszych czynności. W ocenie organu powyższe okoliczności wykluczają stan bezczynności, wobec czego skarga ma charakter przedwczesny i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ podniósł ponadto, że odpowiedź na wniosek została udzielona z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 tej ustawy. Wskazał, że pismo z 20 kwietnia 2026 r. zostało sporządzone z zachowaniem ustawowego terminu. Ponadto organ wskazał, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku poszukiwania takiej interpretacji złożonego wniosku, która odpowiadałaby intencji wnioskodawcy. Zdaniem organu, to w interesie wnioskodawcy leży sformułowanie żądania w sposób umożliwiający identyfikację konkretnych danych stanowiących informację publiczną, Organ dodał, że 22 kwietnia 2026 r. wnioskodawca złożył kolejny wniosek, w którym doprecyzował zakres żądania. Umożliwiło to ustalenie, jakie dokumenty mogą podlegać udostępnieniu, w związku z czym 29 kwietnia 2026 r. organ udostępnił decyzje o pozwoleniu na budowę oraz uzgodnienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W zakresie projektów budowlanych oraz zawartych w nich uzgodnień i opinii organ wskazał natomiast, że konieczne jest przeanalizowanie, czy dokumenty te mogą zostać udostępnione w całości lub w części z uwzględnieniem obowiązujących ograniczeń, a odpowiedź w tym zakresie zostanie udzielona w terminie przedłużonym do 28 maja 2026 r. W kolejnej skardze z 5 maja 2026 r., zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Ke 82/26, M. G. zarzucił Staroście Jędrzejowskiemu bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku z 9 kwietnia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że po doprecyzowaniu wniosku organ udostępnił jedynie część żądanych informacji, natomiast odmówił udostępnienia projektów budowlanych oraz pozostałej dokumentacji, powołując się na konieczność przeprowadzenia ich analizy i wyznaczając termin załatwienia sprawy do 28 maja 2026 r. W odpowiedzi na skargę z 5 maja 2026 r. organ podkreślił, że dotyczy ona tej samej sprawy i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w odpowiedzi na poprzednią skargę. Postanowieniem z 28 maja 2026 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt: II SAB/Ke 71/26 i II SAB/Ke 82/26 oraz postanowił prowadzić je pod sygnaturą akt II SAB/Ke 71/26. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (aniżeli wymienione w art. 58 § 1 pkt 1 - 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W niniejszym przypadku przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy stanowiła okoliczność wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jeszcze przed upływem terminu do załatwienia wniosku. W uchwale z 22 czerwca 2020 r. o sygn. II OPS 5/19 (dostępnej na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), podjętej w składzie 7 sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że cyt.: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Naczelny Sąd Administracyjny (w skrócie: NSA) wyjaśnił, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. NSA wskazał, że objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostało zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony art. 53 § 2b p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi. Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania – jak wyjaśnił dalej NSA - jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2) k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Dalej NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot (...) określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490). NSA stwierdził zatem, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Stanowisko wyrażone w cytowanej wyżej uchwale Sąd orzekający podziela i w okolicznościach tej sprawy uznaje za rozstrzygające. W rozpatrywanym przypadku - jak wynika z akt sprawy - przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Jędrzejowskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 9 kwietnia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dokumentów wymienionych w tym wniosku, których rodzaj i zakres został doprecyzowany przez skarżącego w piśmie z 22 kwietnia 2026 r. Organ udostępnił część z żądanych informacji, a co do części wezwał M. G. pismem z 20 kwietnia 2026r. do doprecyzowania wniosku w zakresie: wskazania inwestora, lokalizacji inwestycji i nazwy inwestycji, albowiem w zbiorach dokumentów będących w posiadaniu organu nie występuje nazwa "Z. T." oraz "[...]", które najprawdopodobniej stanowią nazwę własną inwestora. Jednocześnie organ, w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), powiadomił wnioskodawcę, że wyznacza nowy termin na rozpatrzenie wniosku (po uzyskaniu ww. informacji) na dzień 28 maja 2026 r. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). W tej sprawie wniosek skarżącego z 9 kwietnia 2026 r. nie został sformułowany w sposób jednoznacznie precyzujący zakres żądanych danych, dlatego organ był uprawniony do wezwania wnioskodawcy do doprecyzowania wniosku i był uprawniony przedłużyć termin rozpoznania wniosku, a przedłużenie to nie przekroczyło 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa. To oznacza, że termin udzielenia informacji publicznej jeszcze nie upłynął. Organ nie pozostawał w zwłoce w dniu wniesienia skargi. Skarga jest zatem przedwczesna. Wobec powyższego, mając na uwadze przedstawione na wstępie rozważania prawne, należy uznać, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, na datę wniesienia skargi 22 kwietnia 2026 r. organ nie był bezczynny, ani nie prowadził postępowania przewlekle, gdyż termin do udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej jeszcze nie upłynął. Stan bezczynności i przewlekłości w ogóle nie wystąpił. Tym samym, skargę jako niedopuszczalną z powodu braku przedmiotu zaskarżenia należało odrzucić, o czym Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od pisma odrzuconego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.