II SAB/Ke 53/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy [...] do rozpoznania pkt 6 i 7 wniosku [..] z dnia 7 maja 2020 r.; II. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

W dniu 10 czerwca 2020 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], wskazując że pomimo złożenia wniosku z dnia 7 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej nie udzielono odpowiedzi na pkt 6 i 7 tego pisma, dotyczącego kontroli Wojewody [...]w sprawie ewentualnych nieprawidłowości podczas rozpatrywania petycji, skarg i wniosków przez Radę Gminy [...]: - "Czy komisja ustaliła czy oraz jakie przepisy prawa zostały złamane (dot. pkt 4)?" - "Czy komisja badała wskazany w skardze okres czasowy? Ile razy we wskazanym okresie doszło do złamania prawa?" Skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 21 maja 2020 r. zawarto odpowiedzi na pkt 1-5 i 8 złożonego wniosku, natomiast w odniesieniu do pkt 6 i 7 odesłano stronę do zapisu przebiegu (obrad) komisji obradującej dnia 4 maja 2020 r. (który) znajduje się na BIP [...], zakładka Rada Gminy i następnie Nagrania obrad Rady Gminy, pouczając jednocześnie, że informacje udostępnione w BIP nie podlegają udostępnieniu na wniosek. W tym zakresie skarżący sformułował zarzuty naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej u.d.i.p. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie przepisu. W uzasadnieniu strona powołała się na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym organ administracji publicznej nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku jedynie wówczas, gdy znajduje się ona w BIP, przy czym zakres żądania wyrażony we wniosku o jej udostępnienie i zakres informacji znajdujący się w BIP pozwala na stwierdzenie, że są one identyczne. W innym przypadku organ zobowiązany jest do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 7 maja 2020 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj. pkt 6 oraz pkt 7, 2. stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności, 3. zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wskazał, że pismem z dnia 21 maja 2020 r. udzielił odpowiedzi na wniosek strony – w przewidzianym prawem terminie. Pytania nr 6 i 7 zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej odnosiły się do skargi Stowarzyszenia Rozwoju Inicjatyw Obywatelskich z dnia 25 lutego 2020 r., dotyczącej wykonywania przez Wójta obowiązków w zakresie udzielenia odpowiedzi na zgłoszone interpelacje i petycje i podlegającej rozpatrzeniu w trybie przepisów art. 227 - 240 K.p.a. Organem uprawnionym do załatwienia skargi jest Rada Gminy. Z mocy art. 18b ustawy o samorządzie gminnym komisja rady do spraw skarg, wniosków i petycji jest uprawniona do rozpatrzenia skargi na wójta i przedłożenia radzie gminy propozycji jej załatwienia. Statut Gminy [...] w aktualnym brzmieniu nie przewiduje działania komisji ds. skarg, wniosków i petycji. Do czasu zmiany statutu skargi na Wójta Gminy rozpatruje komisja ds. petycji. Skarga Stowarzyszenia była przedmiotem zdalnych (w związku z istniejącym stanem epidemii) obrad komisji ds. petycji w dniu 4 maja 2020 r., z użyciem urządzeń telefonicznych, w siedzibie organu urzędował jedynie prowadzący obrady przewodniczący komisji. Natomiast jawność obrad zapewniała transmisja w czasie rzeczywistym "na żywo", następnie nagranie obrad umieszczono w BIP. Protokół pisemny z obrad Komisji nie został dotychczas sporządzony, gdyż zgodnie z obowiązującym statutem wymaga zatwierdzenia przez komisję na następnym posiedzeniu. Końcowo organ wyjaśnił, że komisja ds. petycji w dniu 4 maja 2020 r. nie rozpatrzyła skargi i nie zajęła w sprawie ostatecznego stanowiska. Składając ewentualny wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że jej wniesienie jest następstwem nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, gdyż wniosek A. B. dotyczył udostępnienia informacji o indywidualnej skardze Stowarzyszenia Rozwoju Inicjatyw Obywatelskich, znanej stronie z tej przyczyny, że jako Prezes tej organizacji sam tę skargę sporządził oraz wniósł. Skarżący w imieniu tej organizacji występował do organu w tej sprawie kilkakrotnie (pisma z dnia 20 maja i 4 czerwca 2020 r.), domagając się informacji o stanie załatwienia skargi i w tym zakresie otrzymywał odpowiedzi. Jednakże pisma składane w sprawie indywidualnej przez podmiot, których interesów sprawa dotyczy nie mają waloru informacji publicznej. Z tej najprawdopodobniej przyczyny skarżący uznał, iż wystąpi z wnioskiem o udostępnienie informacji jako osoba fizyczna. W ocenie organu cele pozyskania informacji publicznej określonej we wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2020 r. były inne niż społeczna kontrola władzy publicznej. W rezultacie wniosek ten, jako stanowiący nadużycie prawa do informacji, nie może korzystać z ochrony, które przepisy ustawy zastrzegają dla udostępnienia rzeczywistej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 2r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. W niniejszej sprawie w piśmie z dnia 7 maja 2020 r., skierowanym do Wójta Gminy [...], A. B. wniósł o udostępnienie następującej informacji publicznej, w związku z kontrolą Wojewody [...]w sprawie ewentualnych nieprawidłowości podczas rozpatrywania petycji, skarg i wniosków przez Radę Gminy [...]: - pkt 6) "Czy komisja ustaliła czy oraz jakie przepisy prawa zostały złamane (dot. pkt 4)?" - pkt 7) "Czy komisja badała wskazany w skardze okres czasowy? Ile razy we wskazanym okresie doszło do złamania prawa?" W piśmie z dnia 21 maja 2020 r. organ udzielił odpowiedzi na pkt 1-5 i 8 złożonego wniosku (okoliczność niesporna), natomiast w odniesieniu do pkt 6 i 7 odesłano stronę do "zapisu przebiegu (obrad) komisji obradującej dnia 4 maja 2020 r. (który) znajduje się na BIP [...], zakładka Rada Gminy i następnie Nagrania obrad Rady Gminy", pouczając jednocześnie, że "informacje udostępnione w BIP nie podlegają udostępnieniu na wniosek". Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych żądanych przez skarżącego w pkt 6 i 7 opisanego wyżej wniosku, stosownie do art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Należy przy tym nadmienić, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne (art. 18 u.d.i.p.), a kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów oraz organy pomocnicze tych organów sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady (art. 19 u.d.i.p.). W konsekwencji, jak poinformowano wnioskodawcę w odpowiedzi z dnia 21 maja 2020 r., zapis przebiegu obrad komisji ds. petycji z dnia 4 maja 2020 r. udostępniono na zamieszczonym w internecie Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] – w zakładce Rada Gminy/ Nagrania obrad Rady Gminy". Jak następnie wyjaśniono protokołu jeszcze nie sporządzono z powodu zdalnego przeprowadzenia obrad wobec zagrożeń wynikających z pandemii. Co prawda rację ma Wójt Gminy [...], wskazując w odpowiedzi na skargę, że informacje udostępnione w BIP nie podlegają udostępnieniu na wniosek (co wynika z treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), jednak uwadze organu uszedł zakres przedmiotowy złożonego wniosku. Mianowicie A. B. , domagając się udostępnienia informacji publicznej, nie żądał protokołów, czy też elektronicznego zapisu dźwiękowego obrad ww. komisji, lecz konkretnych informacji, dotyczących ewentualnego stwierdzenia – wobec przeprowadzonej kontroli – naruszenia prawa w związku z rozpatrywaniem przez Radę Gminy [...] petycji, skarg i wniosków. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W tym kontekście skutku nie mógł odnieść wniosek organu o odrzucenie skargi, a argumentację o nadużyciu prawa dostępu do informacji publicznej wobec złożenia przez skarżącego (który w niniejszej sprawie występuję wyłączenie we własnym imieniu jako osoba fizyczna) wniosku o udostępnienie informacji co do wyników skargi stowarzyszenia, której jest prezesem należy uznać za nietrafną. Zestawiając pytania zawarte we wniosku skarżącego z pismem organu z dnia 21 maja 2020 r. – w którym jedynie odesłano stronę do elektronicznego zapisu obrad komisji ds. petycji – nie udzielając zatem konkretnej, żądanej informacji publicznej, nie budzi zarazem wątpliwości Sądu, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 6 i 7 wniosku A. B. z dnia 7 maja 2020 r. Nie sposób jednak nie zauważyć, że końcowo, w odpowiedzi na skargę A. B. , organ poinformował, że "na posiedzeniu komisji ds. petycji w dniu 4 maja 2020 r. skarga Stowarzyszenia była omawiana. Komisja skargi nie rozpatrzyła. Nie zostało zajęte w sprawie ostateczne stanowisko. Pismem z dnia 4 czerwca 2020 r. Wójt Gminy poinformował Stowarzyszenie o przedłużeniu terminu rozpatrzenia skargi do dnia 31 lipca 2020 r.". Tym samym ostatecznie Wójt Gminy [...] udzielił odpowiedzi na pytania strony co do ewentualnego ustalenia przez komisję ds. petycji naruszenia prawa. Skoro bowiem złożona skarga nie została jeszcze rozpatrzona i komisja ds. petycji nie zajęła ostatecznego stanowiska w tym przedmiocie, to oczywistym jest brak ustaleń co do naruszenia konkretnych przepisów prawa – co przesądza o rozpatrzeniu pkt 6 i 7 złożonego przez stronę wniosku. Tym samym oczywistym pozostaje, że zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 7 maja 2020 r. w tymże zakresie stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym Sąd orzekł o umorzeniu niniejszego postępowania, dotyczącego bezczynności organu – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt I wyroku). W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka bowiem biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania. Nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Jednocześnie Sąd uznał, że zarzucana bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Bezczynność o takim charakterze ma bowiem miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny j.w.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia w odniesieniu do wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2020 r., zawierającego szczegółowe pytania zawarte aż w ośmiu punktach – na większość których organ odpowiedział w ustawowym terminie, pozostając w zwłoce jedynie co do pkt 6 i 7, w odniesieniu do których ostatecznie udzielono żądanych informacji w odpowiedzi na skargę, po zapoznaniu się ze sformułowanymi przez stronę zarzutami. W konsekwencji organowi nie można przypisać złej woli, a jedynie niewłaściwą, początkowo, kwalifikację żądania zgłoszonego przez stronę – wobec czego Sąd nie stwierdził, aby bezczynność ta miała postać rażącego naruszenia prawa, mając na uwadze treść art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II wyroku). O kosztach postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego skarżącego przez adwokata (480 zł) oraz uiszczony wpis od skargi (100 zł) Sąd orzekł pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. W aktach sprawy nie znajduje się natomiast potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), wobec czego brak było podstawy do uwzględnienia wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w tym zakresie.