II SAB/Ke 42/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Dyrektora Liceum [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

II SAB/Ke 42/21 UZASADNIENIE A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Dyrektora [...] (zwanego dalej Dyrektorem), domagając się zobowiązania organu do rozpoznania jego wniosku z dnia 28 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenia na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarga została złożona drogą elektroniczną – za pośrednictwem ww. organu, co potwierdza załączone Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że podczas kampanii wyborczej na Przewodniczącego Samorządu Uczniowskiego [...] na stronach internetowych [...] pojawiły się hasła reklamujące jednego z kandydatów. Zamieszczono tam mianowicie wpis o treści: "[...] na [...]". W dniu 21 września 2020 r. Komisja Wyborcza (czyli uczniowie klas maturalnych z samorządu kończącego kadencję) uznali to za naruszenie obowiązującej ordynacji wyborczej (Rozdział V Regulaminu Samorządu Uczniowskiego [...]) i postanowili skreślić [...] z listy kandydatów. Informacja o decyzji została umieszczona w mediach społecznościowych. Zgodnie z jej treścią Samorząd Uczniowski "po rozważeniu wszystkich naruszonych przez kandydata [...] przepisów prawa karnego, Statutu [...] i Regulaminu Samorządu Uczniowskiego [...] zgodnie z zapisami wyżej wymienionego Regulaminu dotyczącymi prowadzenia kampanii wyborczej na przewodniczącego szkoły podjął decyzję o skreśleniu [...] z listy kandydatów na przewodniczącego podczas kampanii wyborczej na Przewodniczącego [...] w roku szkolnym 2020/2021". Z załączonej do odpowiedzi na skargę korespondencji wynika, że skierowanym do organu wnioskiem (w formie elektronicznej) z dnia 28 września 2020 r. A. B. domagał się przedstawienia sytuacji związanej z wyborami Przewodniczącego Samorządu Uczniowskiego, w tym podania przepisów prawa karnego, statutu [...]oraz Regulaminu samorządu, z uwagi na które Samorząd Uczniowski podjął decyzję o skreśleniu kandydata [...] z listy kandydatów na Przewodniczącego Samorządu Uczniowskiego w ww. [...]. W odpowiedzi z dnia 29 września 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę, że "dzień po tzw. skreśleniu uczeń został przywrócony na listę kandydatów. 23 września uczeń dobrowolnie zrezygnował z kandydowania i został członkiem komitetu wyborczego innego kandydata". W piśmie z dnia 5 października 2020 r. A. B. podniósł, że w swojej prośbie nie pytał o przywrócenie kandydata na listę kandydatów lub jego rezygnację z kandydowania, a o przepisy prawa karnego, statutu [...]oraz Regulaminu samorządu, z uwagi na które Samorząd podjął decyzję o skreśleniu kandydata [...] z listy kandydatów na Przewodniczącego Samorządu Uczniowskiego. Przy piśmie z dnia 6 października 2020 r. Dyrektor przesłał stronie Regulamin Samorządu Uczniowskiego wyjaśniając, że Statut Szkoły zamieszczony jest na stronie internetowej [...]. W piśmie z dnia 7 października 2020 r. A. B. podkreślił, że nie pytał ani o regulamin, ani o statut. Ponownie przypomniał treść swojego zapytania. W odpowiedzi z dnia 7 października 2020 r. Dyrektor poinformował wnioskodawcę, że "do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego nie uzyska Pan żadnych innych informacji. Po zakończeniu postępowania skierujemy wniosek do uprawnionych organów, aby określiły kwalifikację zdarzenia, za które Samorząd Uczniowski czasowo wyłączył kandydata z prowadzenia kampanii wyborczej. Jednocześnie pragnę zwrócić uwagę, że kandydat jest osobą nieletnią, a Ja nie mam zgody jego rodziców udzielać komukolwiek wyjaśnień na temat ich dziecka". W piśmie z dnia 7 października 2020 r. wnioskodawca wezwał organ do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Dyrektor w odpowiedzi na nią wyjaśnił dalej, że nie mógł udzielić szczegółowych odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia 28 września 2020 r. (na temat przepisów prawa karnego, które mieli na myśli uczniowie klas maturalnych),ponieważ konkretną kwalifikację może nadać tylko Policja podczas prowadzonego postępowania. Dodatkowo rodzice [...] nie wyrazili zgody na informowanie kogokolwiek o tej sprawie, ponieważ uważają, że ich syn w sprawie jest osobą pokrzywdzoną. Informacja o braku zgody rodziców była wystarczająca, aby tym tematem nie zajmowali się dziennikarze z różnych mediów. Natomiast udzielenie informacji, że uczniowie klas maturalnych podejrzewali ucznia o naruszenie konkretnego przepisu Kodeksu karnego – a to się na razie nie potwierdziło – może być potraktowane jako pomówienie i naruszenie dóbr osobistych całej rodziny, ze względu na wiązanie ich nazwiska z sytuacją, która nie miała miejsca ("bo [...] nic nie wiedział"). Ponadto, jak podkreślił Dyrektor, dostęp do informacji publicznej nie może mieć pierwszeństwa przed ochroną prywatności ucznia i jego rodziny, w tym ochroną przed nadmierną ciekawością osób z zewnątrz. W tym kontekście organ powołał się na art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dnia 4 listopada 1950 r. oraz art. 47 Konstytucji RP, podkreślając że nie wie, jakim ogólnym interesem społecznym kieruje się A. B. żądając dostępu do wnioskowanych informacji i nie wie, czy powołanie się na dostęp do informacji publicznej jest wystarczające, aby mógł – wbrew woli rodziców – udostępnić informacje na temat ich dziecka. Organ podniósł również, że w dniu 12 października 2020 r. wystąpił o opinię do radcy prawnego, a w uzyskanej odpowiedzi wyrażono wątpliwość, czy Dyrektor [...]jest właściwym adresatem przedmiotowego pytania. Zgodnie z art. 85 ustawy - Prawo oświatowe samorząd uczniowski jest obligatoryjnym, społecznym organem, działającym w szkole. Organy samorządu uczniowskiego reprezentują ogół uczniów w stosunkach wewnątrzszkolnych. Samorząd nie może działać na zewnątrz i nie ma osobowości prawnej. Organy samorządu są jedynymi reprezentantami ogółu uczniów. Nie jest możliwe przejmowanie kompetencji samorządu ani wypowiadanie się w imieniu samorządu przez inne organy, choćby były one również organami społecznymi. Wypowiadanie się dyrektora szkoły w piśmie do pytającego obywatela, jakie przepisy samorząd uczniowski miał na myśli, podejmując decyzję o skreśleniu kandydata na Przewodniczącego, byłoby nieuprawnionym wkraczaniem w kompetencje samorządu uczniowskiego. Ponadto, jak należy rozumieć z treści pisma szkoły, nie ma dokumentu, w którym samorząd uczniowski wypowiadałby się jednoznacznie w kwestiach, o które pyta obywatel, innymi słowy szkoła nie jest w posiadaniu przedmiotowej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 Ppsa). Zgodnie z art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych,bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), dalej jako "u.d.i.p.", wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. Ustalenie tych okoliczności pozwala bowiem rozstrzygnąć, czy na organie ciążył w ogóle obowiązek udzielenia określonej informacji. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor [...]jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,w szczególności podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Podmiotem reprezentującym szkołę jest jej dyrektor (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm., dalej jako u.P.o.). Informacją publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji RP jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych,a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Nie oznacza to jednak, że ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. Podkreślenia wymaga, iż kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującym rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa (por.wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., I OSK 2419/17). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy do występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji,bowiem zakres przedmiotowy ww. ustawy obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, nie jest to natomiast publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2020 r., II SAB/Wa 260/20). Należy wskazać, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 maja 2021 r., sygn. II SA/Go 71/21). W świetle powyższych uwag w ocenie Sądu informacja żądana przez skarżącego we wniosku z 28 września 2020 r. nie stanowi informacji publicznej. Skarżący żądał mianowicie– w związku z sytuacją zaistniałą w [...]opisaną w odpowiedzi na skargę oraz w związku z komunikatem internetowym o skreśleniu [...] z listy kandydatów na Przewodniczącego Samorządu Uczniowskiego – wskazania przepisów prawa karnego, statutu [...]oraz Regulaminu samorządu, z uwagi na które Samorząd Uczniowski podjął decyzję o takim skreśleniu. Tego rodzaju informacja nie odnosi się do zasad funkcjonowania szkoły, jej organizacji czy organów (osób sprawujących w nich funkcje, ich kompetencji),a żądanie wyrażone we wniosku zmierza do wskazania przepisów, które stały się podstawą konkretnej decyzji Samorządu Uczniowskiego. Zgodnie z art. 85 ust. 2 u.P.o. samorząd uczniowski tworzą wszyscy uczniowie szkoły lub placówki. Nie można wymagać od dyrektora szkoły, by w trybie dostępu do informacji publicznej informował o podstawach decyzji, która została podjęta przez tak rozumiany samorząd uczniowski. W dodatku nie ma podstaw do przyjęcia, by decyzja ta (a zarazem jej podstawy prawne) znalazła wyraz na piśmie. Informacja w tym zakresie wynikałaby z określonej interpretacji, miałaby w istocie charakter swego rodzaju oceny (w dodatku dokonanej przez inny podmiot), a nie precyzyjnie wyrażonych danych na temat funkcjonowania szkoły, którymi może dysponować jej dyrektor. Z tych powodów w ocenie Sądu żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej, a tym samym organ nie był zobowiązany do jej udostępnienia. Wystarczającą formą działania organu w tym zakresie – dla przyjęcia, że nie doszło z jego strony do bezczynności – była udzielona (w terminie) odmowna odpowiedź pisemna. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.