II SAB/Ke 40/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi G. J., M. J. i B. P. na bezczynność Burmistrza Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

II SAB/Ke 40/23 Uzasadnienie W dniu 28 marca 2023 r. do Urzędu Gminy W. wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga G. J., M. J. i B. P. na bezczynność Burmistrza Gminy W. w przedmiocie ich wniosku z 7 listopada 2022 r., nadanym na poczcie 10 listopada 2022 r. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("udip") poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej; 3) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 udip poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 7 listopada 2022 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że ww. wniosek zawierał żądanie udostępnienia następującej informacji: 1) Czy Pani M. K. była lub jest nadal zatrudniona w Urzędzie Gminy W. na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej; 2) W jakim okresie Pani M. K. była lub jest zatrudniona w Urzędzie Gminy Wł. na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej (prosimy o wskazanie wszystkich okresów); 3) Na jakim stanowisku Pani M. K. była lub jest zatrudniona w Urzędzie Gminy (prosimy o wskazanie wszystkich stanowisk); 4) W jaki sposób (np. pocztą, odbierała je osobiście w urzędzie itp.) były doręczane Pani M. K. decyzje w sprawie podatku od nieruchomości położonej przy ul. S. [...] we W., które zostały wydane od 01.01.2007 roku do chwili obecnej; 5) W jakich datach (proszę o wskazanie konkretnych dat) zostały doręczone Pani M. k. decyzje w sprawie podatku od nieruchomości położonej przy ul. S. [...] we W., które zostały wydane od 01.01.2007 roku do chwili obecnej; 6) W oparciu o jakie dokumenty (proszę o wskazanie konkretnych danych) zostało wydane Pani M. K. zaświadczenie [...] z dnia 18.09.2020 r. (którego kserokopie przedkładamy w załączeniu), iż "opłaca ona podatek od 2007 r. od nieruchomości przy ul. S. [...] we W."; 7) W oparciu o jaki przepis prawa zaświadczenie powołane w pkt. 6 wydane zostało "na podstawie przedłożonych dowodów wpłat Pani M. K ". Wnioskowano o udostępnienie informacji w formie pisemnej na adres w S . W odpowiedzi z 25 listopada 2022 r. organ poinformował, że żądane informacje nie mogą być udostępnione z uwagi na naruszenie prywatności osoby fizycznej, tajemnicy korespondencji, a w części nie stanowią informacji publicznej, jednak nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie. Podniesiono również, że M. K. zaświadczeniem wydanym z upoważnienia Burmistrza Gminy W., posługuje się przed sądem powszechnym w ramach toczącej się z ich udziałem sprawy o zasiedzenie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy W. wniósł o jej oddalenie. Zgodnie z wyjaśnieniami organu, w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, ponieważ zakres żądania nie stanowił informacji publicznej. W odniesieniu do pkt. 1-3 wniosku wskazano, że informacją publiczną nie jest treść zawartej z pracownikiem samorządowym umowy o pracę. Organ udzielił natomiast informacji na pytanie, czy M. K. jest zatrudniona w urzędzie. W odniesieniu do pkt. 4-5 wniosku organ stwierdził, że informacje te objęte są tajemnicą korespondencji i skarbową. Nie dotyczą też sprawy publicznej, ale konkretnej indywidualnej sprawy danej osoby. Natomiast jeśli chodzi żądania zawarte w pkt. 6-7 wniosku, to tryb określony w ustawie o dostępnie do informacji publicznej nie ma zastosowania do udzielania informacji o przepisach prawa lub o przepisach prawa zastosowanych w indywidualnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 Ppsa. Ponadto, stosownie do art. 119 pkt 4 Ppsa sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej "udip". Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, przy czym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 udip). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Zgodnie z art. 16 ust. 1 udip, obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej - poza sytuacjami, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, gdyż istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2). Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać zatem zasadniczo na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Burmistrz Gminy W., jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Materiał dowodowy wskazuje, że w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip została udzielona odpowiedź na wniosek z 7 listopada 2022 r., który wpłynął do organu 15 listopada 2022 r. Prawidłowość odpowiedzi organu, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości. W odniesieniu do żądań zawartych w pkt. 1-3 wniosku, a dotyczących kwestii, czy M. K. jest zatrudniona w Urzędzie Gminy W., na jakiej podstawie, w jakim okresie i na jakim stanowisku, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d udip informację publiczną stanowi w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że informacje o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, stanowią informację publiczną. A contrario, nie stanowi informacji publicznej informacja o osobach nie pełniących funkcji publicznych. Ustawa nie zawiera definicji "osoby pełniącej funkcje publiczne". Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z 20 marca 2006 r., sygn. K. 17/05, OTK-A 2006, nr 3, poz. 30), ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA: z 8 lipca 2015 r. sygn. I OSK 1530/14; z 21 listopada 2018 r., sygn. I OSK 33/17). Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie więc każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cyt. przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Wyłączeniu podlegają natomiast te osoby, które wykonują czynności o charakterze usługowym. Skarżący w żaden sposób nie wykazali, ani nawet nie uprawdopodobnili, aby M. K. była osobą pełniącą funkcję publiczną w powyższym rozumieniu. Z informacji zamieszczonych przez organ w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Urzędu Gminy W. również nie wynika, aby M. K. pełniła w tym organie jakąkolwiek funkcję publiczną. Wiadomo jedynie, że jest zatrudniona w Urzędzie Gminy W., co potwierdził sam organ. Dostęp do informacji publicznej nie obejmuje jednak prawa do żądania informacji o każdym pracowniku organu władzy publicznej. Zakres informacji wymienionych w pkt. 4-7 wniosku wskazuje z kolei, że chodzi o informacje przydatne w indywidualnej sprawie o zasiedzenie. Tymczasem, stosownie do art. 1 ust. 1 udip jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Innymi słowy, prawo dostępu do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu do poszukiwania dowodów w sprawie indywidualnej (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 1601/19; z 14 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2817/19). W rozpoznawanej sprawie z samej treści pkt. 4-7 wniosku jednoznacznie wynika, że żądanie skarżących jest związane z prywatnym interesem (zawisłą przed sądem powszechnym sprawą o zasiedzenie), dlatego też nie stanowi informacji publicznej i nie może zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca przewidział formę prawnoprocesową decyzji administracyjnej wyłącznie w odniesieniu do dwóch przypadków: odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip). Przywołany przepis ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów wyklucza możliwość załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Zawiadomienie przybiera postać zwykłego pisma, mającego prawną formę czynności materialno-technicznej (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 16, SIP LEX; wyroki NSA: z 28 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3943/21; z 16 lutego 2021 r., sygn. III OSK 2713/21). Istota argumentacji organu w niniejszej sprawie nie budzi zatem wątpliwości. Skoro tak, to w świetle wskazanych wyżej wywodów odpowiedź organu nie mogła przybrać formy decyzji administracyjnej. W tej sytuacji organ nie miał żadnych podstaw prawnych do wydania decyzji i prawidłowo odpowiedzi na wniosek udzielił zwykłym pismem z 25 listopada 2022 r., a więc w ustawowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 udip. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.