II SAB/Ke 16/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Polskiej Federacji Związkowej P. na bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "E." w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "E." w R. do rozpatrzenia wniosku Polskiej Federacji Związkowej P. z dnia 16 października 2020 r. znak: [...] w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "E." w R. na rzecz Polskiej Federacji Związkowej P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 16 października 2020 r. znak: PFZ/W/316/2020 (doręczonym 23 października 2020 r.) [...] (dalej jako "Federacja") zwróciła się do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej [....] o udzielenie następujących informacji publicznych tj.: 1. wskazanie ilu pracowników i na jakich stanowiskach wg stanu na dzień 31.12.2019r. oraz 30.09.2020r. było zatrudnionych w Domu Pomocy Społecznej [...] (DPS) oraz wskazanie najniższego średniego i najwyższego wynagrodzenia zasadniczego na w/w stanowiskach w podziale na poszczególne i wszystkie stanowiska pracy wyodrębnione w DPS (osobno według stanu na dzień 31.12.2019r. oraz 30.09.2020r.); podanie ilu pracowników DPS otrzymało ustne/ pisemne polecenie wykonania/powierzenia obowiązków służbowych wraz z podziałem na poszczególne i wszystkie stanowiska pracy wyodrębnione w DPS oraz udostępnienie całości dokumentacji w tym zakresie; podanie ilu pracowników DPS w okresie od stycznia do grudnia 2019 oraz od stycznia do września 2020r. wykonywało pracę w dni ustawowo wolne od pracy - niedziele oraz święta wymienione w ustawie z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy ze zm. oraz pracę w godzinach nocnych w podziale na poszczególne i wszystkie stanowiska pracy wyodrębnione w DPS oraz udostępnienie całości dokumentacji w tym zakresie; 4. podanie ilu pracowników DPS w okresie od stycznia do grudnia 2019 oraz od stycznia do września 2020r. otrzymało premie regulaminowe/uznaniowe/ dodatki motywacyjne. Prosimy o podanie - najniższej, średniej i najwyższej wysokości premii/regulaminowej/uznaniowej/ dodatku motywacyjnego - w podziale na poszczególne i wszystkie stanowiska pracy wyodrębnione w DPS oraz udostępnienie całości dokumentacji w tym zakresie. Wobec braku odpowiedzi na ww. wniosek Federacja wniosła w dniu 24 listopada 2020 r. (data wpływu do organu – dnia 30 listopada 2020 r.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której Federacja zarzuciła naruszenie: art. 4, art. 13 oraz art. 16 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - dalej w skardze: “udip" w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek Federacji z dnia 16 października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Mając na względzie powyższy zarzut Federacja wniosła o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, o zobowiązanie organu do rozpatrzenia ww. wniosku Federacji o udostępnienie informacji publicznej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera zamkniętej definicji “informacji publicznej". Zgodnie z tą definicją informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych. Wskazówką przy definiowaniu pojęcia informacji publicznej jest art. 6 oraz art. 7 udip. Zgodnie z nimi informacją publiczną są m.in. zasady funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych ( art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i c udip). Organ, jak zarzuciła Federacja, do dnia wniesienia skargi pozostał bezczynny, nie poinformował wnioskodawcy o przyczynach, dla których nie zostały zachowane terminy określone w ustawie o dostępie o informacji publicznej, a także nie wyznaczył nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak również nie wydał w powyższej sprawie decyzji administracyjnej, czym naruszył przewidziany tryb rozstrzygnięcia. Jak podniosła skarżąca, bezczynność podmiotu obowiązanego na gruncie udip zachodzi wówczas, gdy podmiot ten "milczy" w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie, nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art 5 udip, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ww. ustawy. W tym przypadku, jak wskazała Federacja, podmiot zobowiązany nie dokonał żadnej czynności, do której jest zobowiązany na mocy ustawy. W odpowiedzi na skargę (k. 41) organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 19 listopada 2020 r. Dyrektor Domu Pomocy Społecznej [...] pismem nr [...] udzielił skarżącej Federacji stosownej odpowiedzi. Organ dodał, że takich samych informacji jak objętych pismem z 16 października 2020 r. zażądał w piśmie z 6 kwietnia 2020 r. Związek Zawodowy Pracowników Domu Pomocy Społecznej [...]. Zarządzeniem z dnia 26 marca 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływana jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", "ustawa". Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, przy czym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej - poza sytuacjami, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bo istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać zatem zasadniczo na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. W niniejszej sprawie Federacja wnioskiem z dnia 16 października 2020 r. znak: PFZ/W/316/2020 zwróciła się do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej [...] o udzielenie informacji publicznej w zakresie opisanym na wstępie. Nie było w sprawie kwestionowane, że Dyrektor Domu Pomocy Społecznej [...] jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Niesporne też było, że wnioskowana do udostępnienia informacja miała charakter informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ust.1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Spór sprowadzał się natomiast do kwestii, czy odpowiedź na wniosek z 16 października 2020 r. w ogóle została udzielona. Skarżąca twierdzi, że tak się nie stało. Natomiast organ uważa, że takiej odpowiedzi udzielił, w piśmie z 19 listopada 2020 r. znak: [...] Z takim poglądem organu nie można się jednak zgodzić. W piśmie tym organ wyraźnie wskazał, że udziela odpowiedzi na pismo z 16 października 2020 r., znak: [...] oraz, że wnioskowane przez skarżącą informacje były objęte treścią pisma sformułowanego przez Związek Zawodowy Pracowników Domu Pomocy Społecznej [...], a odpowiedź w tym zakresie przesłano zakładowej organizacji związkowej 29 kwietnia 2020 r. Niewątpliwie więc, powyższe pismo nie zawierało odpowiedzi na zadane przez skarżącą we wniosku z 16 października 2020 r. znak: [...] pytania (inny znak wniosku). Nadto odsyłało do pisma organu z 29 kwietnia 2020 r. Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, że adresatem pisma z 29 kwietnia 2020 r. nie była skarżąca - Federacja (adres z wniosku: ul. [...]), przez co nie mogła ona tego pisma otrzymać. Zatem informacja zawarta w piśmie z 29 kwietnia 2020 r. nie została udzielona skarżącej, lecz zupełnie innemu podmiotowi i to na kilka miesięcy wcześniej przed złożeniem wniosku przez skarżącą. Należy także podkreślić, że przytoczony na wstępie, wniosek Federacji o udostępnienie informacji publicznej z 16 października 2020 r., wbrew twierdzeniom organu, różnił się od wniosku Związku Zawodowego Pracowników Domu Pomocy [...] z 6 kwietnia 2020 r. Odnosząc się do samej odpowiedzi organu z 29 kwietnia 2020 r. (skierowanej, jak wyżej wyjaśniono, do innego podmiotu, bo Związku Zawodowego Pracowników Domu Pomocy Społecznej [...]) to zasadnym jest zaznaczenie, że nie zawiera ona odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytania. W piśmie tym organ bowiem wskazał, że żądane przez Związek Zawodowy Pracowników Domu Pomocy Społecznej "[...] informacje zawarte są w Regulaminie Wynagradzania Pracowników Domu Pomocy Społecznej [...], który jest dostępny w kadrach. Organ przede wszystkim więc odesłał do regulaminu, który nie został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, lecz w kadrach, co jest niedopuszczalną formą załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto tego typu regulaminy zawierają ogólne zasady wynagradzania, a nie konkretne dane, o które wniosła skarżąca. Wreszcie należy zauważyć, że ułomna z wskazanych wyżej przyczyn, odpowiedź organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej datowany na 16 października 2020 r., a doręczony organowi w dniu 23 października 2020 r. (k. 45 i 46), również nie została udzielona w ustawowym, 14-dniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wspomniana odpowiedź bowiem, datowana na 19 listopada 2020 r. (a więc już blisko 2 tygodnie po terminie), została nadana w Urzędzie Pocztowym w K.dopiero w dniu 23 listopada 2020 r. (pismo i potwierdzenie jego nadania - k. 16 i 17). Ponieważ organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej z 16 października 2020 r. należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku i zobowiązać go do jego rozpoznania – z zachowaniem wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej - o czym orzeczono w punkcie I wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Powyższa bezczynność organu miała, zdaniem Sądu, miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Organ nie zachował terminów ustawowych do załatwienia wniosku Federacji wynikających z ww. przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność organu utrzymuje się kilka miesięcy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 381/18, dostępny jw.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wskazane wyżej okoliczności miały miejsce. Z akt sprawy wynika, że organ od dnia wniesienia wniosku nie podejmował żadnych czynności mających na celu jego rozpoznanie. Nadto, z odpowiedzi na skargę wynika niezbicie, że organ nadal nie rozpoznał wniosku skarżącej. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które złożył się wpis od skargi - 100 zł (pkt III wyroku).