II SAB/Ke 15/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polskiej Federacji [...] w W. na bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "Etola" w Rudzie Pilczyckiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "Etola" w Rudzie Pilczyckiej do rozpatrzenia wniosku Polskiej Federacji [...] w W. z dnia [...] października 2020 r., znak [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "Etola" w Rudzie Pilczyckiej na rzecz Polskiej Federacji [...] w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z [...] października 2020 r. znak: [...] Polska [...] w W. zwróciła się drogą elektroniczną do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "Etola" w Rudzie Pilczyckiej o udzielenie następujących informacji publicznych: - ilu pracowników Domu Pomocy Społecznej "Etola" w Rudzie Pilczyckiej (DPS) otrzymało nagrody w roku: 2018, 2019 oraz 2020 łącznie i z uwagi na zajmowane stanowiska pracy?, - wskazanie najniższej, najwyższej oraz średniej wysokości nagród wypłaconych w roku: 2018, 2019 oraz 2020 z podziałem na poszczególne i wszystkie wyodrębnione w strukturze organizacyjnej DPS stanowiska pracy, - udostępnienie całości dokumentacji dotyczącej ustalenia wysokości i przyznania tych nagród. Wobec braku odpowiedzi na powyższy wniosek Polska [...] w W. wniosła 24 listopada 2020 r. (data wpływu do organu – 30 listopada 2020 r.) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (przekazaną przez ten Sąd, zgodnie z właściwością miejscową postanowieniem z 17 grudnia 2020 r. do rozpoznania do WSA w Kielcach). W skardze tej skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 4, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek z [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Mając na względzie powyższy zarzut Federacja wniosła o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, o zobowiązanie organu do rozpatrzenia ww. wniosku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że wniosek z [...] października 2020 r. jest jednoznaczny i obejmuje żądanie udzielenia informacji w sprawach publicznych. Strona skarżąca wskazała, że organ do dnia wniesienia skargi pozostał bezczynny, nie poinformował wnioskodawcy o przyczynach, dla których nie zostały zachowane terminy określone w ustawie o dostępie o informacji publicznej, a także nie wyznaczył nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak również nie wydał w powyższej sprawie decyzji, czym naruszył przewidziany tryb rozstrzygnięcia takiej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podnosząc, że [...] listopada 2020 r. udzielił stronie skarżącej odpowiedzi w piśmie nr [...]. Organ dodał, że takich samych informacji jak objętych pismem z [...] października 2020 r. zażądał w piśmie z 6 kwietnia 2020 r. Związek Zawodowy Pracowników Domu Pomocy Społecznej "Etola" w Rudzie Pilczyckiej. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) zwanej dalej "u.d.i.p.". Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, przy czym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej - poza sytuacjami, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bo istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać zatem zasadniczo na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia - w drodze decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Nie było w sprawie kwestionowane, że Dyrektor Domu Pomocy Społecznej "Etola" w Rudzie Pilczyckiej jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Niesporne też było, że wnioskowana do udostępnienia informacja miała charakter informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Spór sprowadzał się natomiast do kwestii, czy odpowiedź na wniosek z [...] października 2020 r. w ogóle została udzielona. Skarżąca twierdzi, że tak się nie stało. Natomiast organ uważa, że takiej odpowiedzi udzielił, w piśmie z [...] listopada 2020 r. znak: [...]. Z takim poglądem organu nie można się jednak zgodzić. W piśmie tym organ wskazał jedynie, że wnioskowane przez skarżącą informacje były objęte treścią pisma sformułowanego przez Związek Zawodowy Pracowników Domu Pomocy Społecznej "Etola" w Rudzie Pilczyckiej, a odpowiedź w tym zakresie przesłano zakładowej organizacji związkowej 29 kwietnia 2020 r. Niewątpliwie więc, powyższe pismo nie zawierało odpowiedzi na zadane przez skarżącą we wniosku z [...] października 2020 r. pytania, a jedynie odsyłało do pisma organu z 29 kwietnia 2020 r. Przy czym adresatem pisma z 29 kwietnia 2020 r. nie była skarżąca - Federacja [...] w W. (adres z wniosku: [...] W.), przez co nie mogła ona tego pisma otrzymać. Zatem informacja zawarta w piśmie z 29 kwietnia 2020 r. nie została udzielona skarżącej, lecz zupełnie innemu podmiotowi i to na kilka miesięcy wcześniej przed złożeniem wniosku przez skarżącą. Należy także podkreślić, że przytoczony na wstępie, wniosek Federacji [...] w W. o udostępnienie informacji publicznej z [...] października 2020 r., wbrew twierdzeniom organu, różnił się od wniosku Związku Zawodowego Pracowników Domu Pomocy Społecznej "Etola" w Rudzie Pilczyckiej z 6 kwietnia 2020 r. Dwa pierwsze pytania z obu wniosków dotyczyły wprawdzie tych samych kwestii (nagród dla pracowników organu), jednak skarżąca domagała się danych za lata 2018, 2019 i 2020, a Związek Zawodowego Pracowników Domu Pomocy Społecznej "Etola" w Rudzie Pilczyckiej za lata 2018 i 2019, bądź tylko za grudzień 2018 i grudzień 2019 r. Ponadto Związek Zawodowy Pracowników Domu Pomocy Społecznej "Etola" w Rudzie Pilczyckiej nie domagał się udostępnienia całości dokumentacji dotyczącej ustalenia wysokości i przyznania nagród, o co z kolei wnosiła skarżąca. Odnosząc się do samej odpowiedzi organu z 29 kwietnia 2020 r. (skierowanej, jak wyżej wyjaśniono, do innego podmiotu, bo Związku Zawodowego Pracowników Domu Pomocy Społecznej "Etola" w Rudzie Pilczyckiej), to zasadnym jest zaznaczenie, że nie zawiera ona odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytania. W piśmie tym organ bowiem wskazał, że żądane przez Związek Zawodowy Pracowników Domu Pomocy Społecznej "Etola" w Rudzie Pilczyckiej informacje zawarte są w Regulaminie Wynagradzania Pracowników Domu Pomocy Społecznej "Etola" w Rudzie Pilczyckiej, który jest dostępny w kadrach. Organ przede wszystkim więc odesłał do regulaminu, który nie został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, lecz w kadrach, co jest niedopuszczalną formą załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto tego typu regulaminy zawierają ogólne zasady wynagradzania, a nie konkretne dane, o które wniosła skarżąca. Wreszcie należy zauważyć, że ułomna z wskazanych wyżej przyczyn, odpowiedź organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej datowany na [...] października 2020 r., a doręczony organowi w dniu 23 października 2020 r. (k. 42 i 43), również nie została udzielona w ustawowym, 14-dniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wspomniana odpowiedź bowiem, datowana na [...] listopada 2020 r. (a więc już blisko 2 tygodnie po terminie), została nadana w Urzędzie Pocztowym w Końskich dopiero w dniu 23 listopada 2020 r. (pismo i potwierdzenie jego nadania – k. 16 i 17). Ponieważ organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej z [...] października 2020 r., znak: [...]należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku i zobowiązać go do jego rozpoznania – z zachowaniem wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej - o czym orzeczono w punkcie I wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Powyższa bezczynność organu nie miała jednak, zdaniem Sądu, miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Organ nie zachował terminów ustawowych do załatwienia wniosku Federacji wynikających z ww. przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność organu utrzymuje się kilka miesięcy. Należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością o charakterze rażącego naruszenia prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 381/18, dostępny jw.). W niniejszej sprawie wskazane wyżej okoliczności nie miały miejsca. Z odpowiedzi na skargę wynika bowiem, że działanie organu nie było celowe i zamierzone lecz mogło wynikać z błędnego przekonania organu, że żądanej informacji udzielił już skarżącej – o czym poinformował skarżącą w piśmie z [...] listopada 2020 r. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które złożył się wpis od skargi - 100 zł (pkt III wyroku).